公共财政

内容与安排

?一、现代公共预算概览

?1、走向现代预算

?2、现代公共预算制度（预算周期） ?二、我国公共预算改革若干焦点 ?1、部门预算

?2、国有资本经营预算 ?3、社会保障预算

?4、预算民主化：参与式预算（案例）

?现实背景、理论基础、改革实践、难点问题

一、公共预算概览

?1、走向现代预算

?“预算”一词源自于中世纪英语中的“budget”，意思是包或钱包。国王的司库（后来称为财政大

臣）曾使用过一个大皮包携带解释国王财政要求的有关文件，到国会为国王的开支寻求资金保障。这个包被称为预算，后来这些文件被称为预算。

?现代政府预算萌芽于17世纪的英国。

?英国近代史就是一部国王和国会为争夺对国家控制权的历史，而对预算权的争夺则是双方斗争

的焦点。通过国会和国王对预算控制的漫长的斗争，英国财政逐渐从皇家财政转变成国家财政。 ?阶段一：这场漫长的斗争起始于英王约翰签署大宪章的1215年。宪章第十二条指出，“除非得到共议会的同意，”国王不得征收任何赋税。共议会由贵族精英组成，后来逐渐演变为国会。在大宪章之后的数百年间，英国基本上一直停留于王室财政的中世纪状况，国会一般不介入国王的财政事务，唯有在国王的请求下方才过问国家财政。

?阶段二：1688年光荣革命后，英国国会不仅进一步巩固了原有的收入同意权，而且获得了对政府开支的否决权以及对已开支的支出款项的审计权，国会进而任命了各种委员会来审查它授权的资金在使用过程中是否做到了“明智、诚实和经济”。这些措施极大地加强了国会的预算监督权，也提高了它的预算监督能力。由此，拨款（即财政资金必须用于规定的目的）和审计（即对拨款规定是否得到遵守的事后审查）的预算制度开始在英国确立(North & Weingast,1989; Premchand, 1999)

?在光荣革命之后，英国又花费了70年的时间，形成了政府行政部门必须每年向国会提交年度预算、获得国会批准后，行政部门执行预算的现代预算制度。从1760年起，财政大臣必须于每个财政年度开始之前，向国会提交国家预算，以此寻求国会拨款，开始成为惯例。

? 18世纪末期，为了实现资金收支管理的经济与效率，英国进一步对政府的财政管理进行集中和规范。例如，要求建立一个将所有支出合并在一起的支出预算，要求各个政府部门提前计划一年的支出，要求所有部门都按照统一的格式记录支出，等等。(Webber & Wildavsky, 1986:326)

?到1800年，随着内阁必须为预算执行负责的制度建立，英国才建立以内阁承担整体预算责任的行政预算体制，从而才建立起真正的预算体制(Cleveland, 1915;Webber &W ildavsky, 1986: 327) 。

?直到19世纪，英国的现代预算制度才最后成型。

?西方国家建立现代预算制度的时间各异：

?法国：1814年法国开始编制年度预算，这被视为现代预算的第一次实践(Caiden，1989) 。从

1817-1827年，法国颁布了一系列旨在对税收和支出进行集中管理的法令，但其后的预算改革经常被政治动荡打断。18世纪后期，法国也开始在政府内部将收支权力集中到当时建立起来的财政部，由它在政府内部进行集中的管理，其集中型的国库管理模式对现代预算制度产生了很大影响( Premchand, 1999) 。

3. 比利时：1830年比利时模仿法国模式建立了现代预算制度，但不是很成功，它的预算体系很长时间都没有整合在一起，例如议会经常要在一年中不停地审批预算。 4. 荷兰：1848年后荷兰建立了有利于议会控制支出的集中型财政体制。

5. 其他的欧洲国家：在19世纪后期和20世纪初建立起现代预算制度，比如意大利(1860) 、瑞典( 1876) 、挪威( 1905) 、丹麦(1915) 。

6. 美国：现代预算制度建立比较晚，直到20世纪20年代才建立起现代预算制度(Webber &Wildavsky, 1986: 327) ，其标志是1921年国会通过的《预算与会计法》。

什么是现代预算？

?现代预算必须是经法定程序批准的、政府机关在一定时期的财政收支计划。

?三点关键:

?现代预算是由行政首脑提交的财政收支计划，这是它区别于其他计划之处;

?这个计划必须由代议机构审查批准，在代议机构批准政府的财政收支计划之前，政府不得收

一分钱、花一分钱;

?这个计划必须包括全面而且详细的政府计划的活动的各种信息，以有助于负责审批的代议机构做出同意或不同意的决定(Cleveland, 1915) 。

?现代预算制度在财政史上的划时代意义：

?现代预算制度使得国家汲取和支出财政资源的方式发生了根本性的转变。

?预算专家凯顿( Caiden,1989)将中世纪后期一直到19 世纪以前的财政史称为“前预算时代”，而

将现代预算制度成型的19世纪视为“预算时代”的开始。

?现代预算制度改革的政治意义：

?“把一个看不见的政府变为一个透明的政府。如果政府收支没有一本帐，如果政府收支不受监督，它就是一个看不见的政府。

?一个看不见的政府，不可能是一个负责任的政府。一个不负责任的政府，不可能是一个民主的政府

?要建立一个民主的政府，首先要让它看得见；要让它看得见，它就得有一个统一的、受监督的预算。”（王绍光，2008）

?现代公共预算与公共财政

?在市场经济条件下

?一方面，公共预算是反映政府公共财政活动的一面镜子，它决定着政府活动的范围、方向和

政策。

?另一方面，公共预算又是公共财政确立的核心和标志。

2、现代预算制度

?预算编制（计划、分析与制定） ?预算审查批准 ?预算执行

?政府决算（审计与评估）

预算编制?a?a预算周期的开始

?预算编制的核心内容就是进行收支预测

?两大步骤：

?草案的具体编制 ?概算的核定

?两种类型的编制机构：

?由财政部门主持：英、德、意、日、中

?由政府特设的专门预算机构主持：美、法（编制和执行分开）

?三种类型的概算核定

?总统核定：美

?内阁核定：英、法 ?委员会核定：瑞士

?预算编制开始的时间

?美国：从预算年度（每年的10月1日）开始前的18个月开始，其中编制是9个月，包括准备

预算框架3个月，各部门编制预算3个月，总统预算管理办公室（OMB）审定部门预算、形成总预算3个月。 ?我国：1999年以前，中央各部门编制预算一般从11月份开始进行，预算编制时间为4个月;2000年开始，中央部门从9月份开始编制预算，预算编制时间延长为6个月;2002年开始，从7月份开始编制预算，预算编制时间延长为8个月;2004年开始，从5月份即开始着手项目的清理工作，预算编制时间延长为10个月。预算编制时间的延长，有助于提高预算编制的准确性。 ?预算编制的一般程序：三个步骤

?政府最高行政机关决定预算编制的方针政策 ?各部门、各单位具体负责编制预算 ?财政部门汇总和审核

?预算年度

?政府预算收支、管理的法定起止期限或预算的有效期限。

?世界各国的预算年度一般为一年，但各国预算年度的起止日期不尽一致。 ?从世界范围看，各国的预算年度大体上分两种类型：

?历年制，即预算年度按日历年度计算，由1月1日至12月31日止为一个预算年度； ?跨年制，即一个预算年度跨越两个日历年度，其具体起止时间一般根据具体预算收入入库旺季

及立法机构召开会议的具体时间来定。英国4月1日开始，到次年的3月31日；1977年以前美国的预算年度是从7月1日到下一年度的6月30日。从1977年开始，美国联邦政府的预算

年度改变为10月1日到下一年度的9月30日。但美国大多数州政府的预算年度仍然是7月1日到下一年度的6月30日。个别州的预算年度为两年，如马里兰州。

?历年制抑或跨年制本身并无优劣之分，只有当预算年度与预算审批、执行等制度脱节，才会

暴露出预算年度制度的缺陷。

?我国预算是由全国人大在每年3月份审批，而我国预算年度采用会计历年制，从1月1日开

始。这就使得政府预算实际执行和政府预算草案审批间出现了几个月的无预算状况，即所谓的预算先期执行问题。

?参与美国预算编制的相关机构

?1、总统：负责决定预算政策，向国会提交预算报告，向国会提交追加预算的请求和预算修正

案，签署或否决与预算相关的法律，向国会通报取消或延期支出的项目，签署取消某项预算收入的征收等。

?2、“经济三角”：即由国民经济委员会、经济建议委员会和财政部共同负责经济预测并制定主要的经济政策。

?国民经济委员会的主要职责是：为总统提供国民经济政策（各内阁部门都有人员参加），制定经济政策和预测。

?经济建议委员会的主要职责是：向总统建议税收政策和需要财政投入的重点领域。

?美国财政部的主要职责：负责根据历年的收入情况和经济发展预测，编制收入预算（支出预算由总统预算办公室编制），供总统预算办公室参考；美国财政部根据国会批准的预算，组织资金供应。财政部约有员工2200人。

3、总统预算与管理办公室（简称OMB） ?独立于财政部之外，直接向总统负责。

?编制支出预算，即根据各部门、机构提出的各自预算方案，经核查后统一汇编出联邦预算，交总统审核，然后由总统提交给国会。经国会批准后，按项目分配资金并监督行政部门的预算执行，保证其达到预算目标，促进政府内部机构之间的合作与协调。

?制定政府采购的政策、规章和程序、定员定额管理、常规预算的审查等。 ?分为预算部门和管理部门两部分，约600名职员。

?预算编制形式 ?单式预算 ?将财政收支汇编在一个预算内，不区分各项收支性质。

?优点是有利于反映预算的整体性，比较适用收支规模比较小、收支结构比较简单的政府。 ?缺点是不能反映预算收支的不同性质，比如资本性支出与消耗性支出的区别，不利于预算管理和监督。

2. 复式预算

?根据预算收支性质，将政府收支在两个或两个以上的预算表格中加以反映。它是政府职能扩大、预算收支规模扩大、收支类别日趋复杂的产物，兴起于 20世纪20-30年代。常见的分类是经常性预算、资本性预算、基金预算。

?美国的复式预算制度

?源起：为了配合“罗斯福新政”的需要，美国联邦政府从1933年7月1日起实行复式预算制度，