上海市土地利用总体规划(2010-2030)

上海市土地利用总体规划

一、规划编制概述 ........................................... 2 （一）目的和意义 ............................................. 2 （二）规划的指导思想 ......................................... 2 （三）规划的主要任务和重点 ................................... 3 二、土地资源利用现状 ....................................... 4 （一）自然条件和社会经济基础 ................................. 4 （二）土地利用现状 ........................................... 5 （三）土地利用的特点 ......................................... 9 （四）土地利用的主要问题 ..................................... 9 三、土地利用需求预测 ...................................... 11 （一）耕地需求预测 .......................................... 11 （二）园地需求预测 .......................................... 11 （三）林地需求预测 .......................................... 12 （四）居民点及工矿用地需求预测 .............................. 12 （五）交通用地需求预测 ...................................... 13 （六）水面（域） ............................................ 13 四、土地利用的战略思路 .................................... 13 （一）利用级差效益，盘活存量土地 ............................ 13 （二）搞好“三个集中”，实行集约利用 ........................ 14 （三）稳定耕地面积，实施基本农田保护 ........................ 16 （四）控制城市规模，合理配臵城镇用地 ........................ 16 （五）开发滩涂资源，增加土地后备资源 ........................ 16 今后，滩涂资源利用强调“在保护中开发，在开发中保护”，特别要处理好滩涂开发与湿地候鸟保护之间的关系，动态地保护好崇明东滩近340平方公里的湿地候鸟自然保护区。 .............................. 17 （六）开展土地整理，增加有效耕地面积 ........................ 17 五、土地利用的总体规划方案 ................................ 17 （一）土地利用的目标和基本思路 .............................. 18 （二）土地利用规划方案 ...................................... 19 （三）土地利用分区 .......................................... 21 六、规划实施措施 .......................................... 27 （一）发挥规划的指导作用 .................................... 27

1

（二）强化规划的宏观控制 .................................... 27 （三）贯彻调整挖潜的战略思路 ................................ 28 （四）更新土地利用方式 ...................................... 29 （五）建立稳定基本农田规模和提高耕地质量的保障机制 .......... 30 （六）加强规划实施的监控管理 ................................ 31

一、规划编制概述 （一）目的和意义

土地是人类生存和发展的基础，是社会财富的重要源泉。社会经济的发展要求有足够数量的土地作为保障；城市人民生活质量的提高要求有相当数量的土地供应以支持住房建设、绿化及交通市政设施的改善；“民以食为天”，土地是源源不断提供我们粮食、蔬菜以及各种副食品的基地。总之，土地问题是关系国计民生的大问题，人们的衣、食、住、行都离不开土地。立足于全民族的根本利益、长远利益，立足于当代和子孙后代的生存发展，立足于国家和社会稳定的大局，从可持续发展的角度来考虑和研究土地利用与耕地保护问题，认真贯彻“十分珍惜、合理利用每寸土地和切实保护耕地”是我们必须长期坚持的一项基本国策。

上海是个特大城市，土地资源极其有限，耕地更加宝贵。迈向21世纪，上海担负着以浦东开发开放为龙头，尽快建成国际经济、金融、贸易中心之一，并带动长江三角洲及沿江地区经济带共同繁荣的历史重任。随着城市功能转换和浦东开发的加速推进，土地资源特别是耕地资源紧缺的矛盾将更为突出。未来14年，上海市土地利用既要为浦东开发开放和上海的社会经济建设提供用地服务，同时又要为市民的“米袋子”、“菜篮子”工程提供用地保障。因此，认真贯彻土地基本国策，正确处理好发展经济和保护耕地的关系，科学、合理、高效地利用有限的土地，在上海显得极为重要。

为了合理利用有限的土地资源，加强对土地利用的宏观调控和计划管理，平衡土地供求总量，优化土地配臵，促进上海国民经济持续、快速、健康发展和人民生活水平的不断提高，依据《中华人民共和国土地管理法》关于“各级人民政府编制土地利用总体规划”的规定，结合上海的实际，特编制《上海市土地利用总体规划》。

（二）规划的指导思想

上海市土地利用总体规划的指导思想是：贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地和切实保护耕地”的基本国策，适应经济体制和经济增长方式的根本性转变，控制增量，盘活存量，平衡总量，集约利用，提高效

2

益，达到土地利用的社会、经济、环境效益的统一，服务于上海未来的经济和社会发展的总目标，促进经济与社会的协调和可持续发展。

1、摆正“一要吃饭，二要建设”的关系，体现局部利益和全局利益、当前利益和长远利益的有机结合。一是切实保护耕地，确保农业生产，特别是粮食、蔬菜和主要副食品生产必需的用地。二是保障必要的建设用地，对浦东开发建设用地、市政基础设施建设用地、发展住宅、交通、通讯、能源和支柱产业的建设用地予以确保。三是调整土地利用结构和布局，在优化土地资源配臵、提高土地利用率和产出率的同时，使人民的生产生活环境和城市自然生态环境得到显著改善。

2、在用地供给与需求的关系上，体现供给制约和引导需求。首先是控制建设用地供应总量，在优先考虑耕地总量动态平衡和重要项目用地供求平衡的前提下，考虑其它方面的用地需求；其次是控制土地流向，在总量确保的前提下再按照产业政策供地，制约引导土地的需求，促进土地利用结构与布局的优化；第三是从严确定人均用地和土地利用效益指标，以保障土地供应总量目标的实现。

3、在内涵挖潜与外延扩大的关系上，体现内涵挖潜为主，促进集约利用。按照经济增长方式由粗放型向集约型转变的方针，土地利用方式必须由外延粗放型向内涵集约型转变，立足存量挖潜。首先是非农建设用地要从外延增量为主转向内涵存量挖潜为主，改变各项建设大量占用农地及产出率低的状况；其次是农业多种经营也要走集约发展的道路，农业内部结构调整要着力于现有果园、鱼塘、经济林的改造和管理，提高单产和质量，不占或少占粮田。

4、在耕地资源保护与开发的关系上，体现保护为主。虽然保护与开发作为稳定耕地的两项重要措施，二者并不矛盾，但在目前条件下，保护现有耕地的数量与质量，与占用一亩开发一亩，两者效果大不一样，所以，必须立足保护，有计划地开发利用宜农土地后备资源。

（三）规划的主要任务和重点

上海市土地利用总体规划以《上海市国民经济和社会发展“九五”计划与2010年远景目标纲要》确定的目标任务为依据，主要任务是围绕土地供求总量平衡，充分分析全市7945.58平方公里土地利用现状和潜力，科学预测规划期内的社会经济发展用地需求，提出土地利用的总体目标、方向和发展战略，确定各类用地的结构、布局和各部门的用地控制指标，制定规划实施的政策和措施。

规划的重点内容归纳为“一保护、二调整、三平衡、四优化”。“保护”，规划近期是将需要稳定生产200万吨粮食和其他副食品以及菜篮子工程用地的412万亩农田划为基本农田保护区，采取严格的保护措施；“调整”，就是从城乡一体化的角度，盘活中心城区的存量土地，调整城镇工业布局和利用率低下的各类用地，实行工业向工业园区集中，农民居住向集镇和中心村集中，农田向农场和种田大户集中；“平衡”，

3

就是通过控制城市规模、土地挖潜和开源节流，一方面达到土地供求平衡，另一方面达到耕地总量动态平衡；“优化”，就是按照社会、经济、生态环境对土地的需求，持续、集约、高效利用土地资源，逐步实现土地资产利用效益和土地利用结构的双优化。

上海市土地利用总体规划是全市土地资源利用管理的指导性文件。规划内容体现整体性和协调性。一是根据国发（1996）18号通知精神，在城市进行各项建设活动中，城市总体规划与土地利用总体规划相协调，两者有机结合，各有侧重。二是土地利用的近期规划和中长期规划合理衔接。三是市、县（区）、乡（镇）三级土地利用总体规划完整统一，互为补充。市级土地利用总体规划是宏观的、战略的、政策的指导性规划；县（区）土地利用总体规划是宏观与微观的结合；乡（镇）级土地利用总体规划是定性、定量、定位的微观性具体规划。四是规划实施体现权威性、科学性、可操作性，有利于理顺体制、完善机制、健全法制，实现土地利用总体规划确定的调控目标。

本规划研究工作从1992年开始，规划基础年为1996年，规划期限为2010年，并展望2030年。

二、土地资源利用现状

（一）自然条件和社会经济基础

上海地处我国南北海岸线中段，长江入海咽喉，位于北纬

30。40，～31。53，，东经120。51，～122。12，，东临东海，西接江苏、浙江二省，北临长江口，南至杭州湾。区域土地总面积根据上海市土地利用现状调查结果为7945.58平方公里。其中，长江水面面积

1106.98平方公里，占13.93％。扣除沿海滩涂等未利用土地和长江水面面积的全市陆域土地总面积为6377.10平方公里。

上海属北亚热带海洋性季风气候。年平均气温15～16。C，年降水量约1100毫米，日照时数1800～2200小时，无霜期225～235天。受东南季风影响，上海地区气候温和，雨量充沛，光热协调，四季分明。一般春季温凉多雨，夏季炎热湿润，秋季多晴少雨，冬季低温干冷。上海大地构造属江南古陆的东北延伸地带。长江每年夹带约5亿吨泥沙下泄，在长江口海岸淤积成滩。上海成陆面积的大部分是近2000年来泥沙冲积而成的三角洲平原。根据成陆特征，上海分为西部湖积平原、中部浦江平原、东部滨海平原和河口三角洲等4个地貌类型。地势低平坦荡，河湖水面广阔，土壤富饶肥沃，构成上海土地资源的主要特征。

上海优越的地理区位和良好的自然条件，为土地利用提供了有利的自然基础。从滨海渔村到南宋咸淳三年（1267年）设立上海镇，1292年设立上海县，再到1927年正式设立上海市，上海土地开发利用有悠久的历史。解放后40多年来，上海人民积极开发土地及其它自然资源，使上海成为我国最大的经济中心城市和最大的工商业港口城市，工农业生产、

4