董祚继：全方位思考和推进土地管理制度改革

利用规划是土地用途管制的依据，落实土地用途管制制度首先必须科学编制规划、严格执行规划；

四是坚持产权明晰，奠定坚实的土地产权制度基础。强化农户耕地保护责任、规范集体建设用地流转、推进农村土地整治等，都离不开清晰稳定的产权保障。要加快土地确权登记颁证，推进产权制度建设，保障改革有序推进；五是坚持群众首创，尊重和依靠农民推进改革。农民是最富有创意、创建和创造精神的，在土地确权、承包地调整、历史问题处理、流转收益分配等工作中，都要尊重农民意愿，引导农民积极参与，\还权赋能\而非\代民作主\。

三、土地管理制度改革已进入攻坚阶段，应鼓励先行先试、寻求突破。将《决定》明确的现阶段土地管理制度改革的总体要求和指导原则转化为具体法律规定，需要在扩大实践的基础上，认真总结，尽快规范。当前土地管理制度改革已进入攻坚阶段，其重点和难点主要是：第一，推进农村土地综合整治。农村土地综合整治的好处集中起来说，就是统筹发展和保护，并带动土地管理中许多问题的整体解决。但是，如何理性地推进整治，防止大拆大建、变相侵害农民利益；如何以土地整治为平台，聚合相关项目和资金，需要在组织和管理上尽快形成规范；

第二，建立耕地保护补偿机制。地方政府和农民保护耕地的动力不足问题如果得不到有效解决，各种保护耕地的措施效果就会打折扣，就难以放手进行其他改革。从各国看，解决这一问题，主要靠财政转移支付，建立保护耕地的经济补偿机制，这一做法值得我们借鉴；

第三，推进集体建设用地流转。目前亟需在流转范围、流转主体、流转方式、流转收益等关键环节上扩大试验，取得共识。不同区位和类型的农村建设用地，如土地规划确定的城镇建设用地范围内与范围外的土地，城市近郊与远郊、广大农村腹地的土地，其权利关系如何公平公正处理，值得深入探索；

第四，深化征地制度改革。既要改变国家强制性低价征地侵害农民权利，又要防止超越实际的制度安排加大征地矛盾和困难，影响正常建设。如何界定公益性和经营性建设用地，缩小征地范围；如何落实同地同价原则，完善征地补偿机制；如何拓宽安置渠道，解决长远生计等，亟待研究明确；第五，探索存量建设用地再开发。现行管理制度主要是针对新增建设用地设计的，对于历史形成的存量建设用地如何进行二次开发缺乏充分研究。农村集体经营性用地流转只涉及了存量建设用地的一小部分，对于量大面广的城镇工矿用地、农民宅基地等如何再开发再利用，应加强研究探索。

总之，土地管理制度改革，统筹发展与保护是目标，产权明晰、规划严格、市场完善和民意支持是基础，保护耕地是前提，控制新增建设用地是重点，盘活利用存量土地是关键。改革任务十分艰巨，改革前景十分广阔，应当全面探索、重点突破、及时评估、积极引导，推动形成制度化成果，谢谢大家！