第六章 中央银行 - 图文

一、中央银行相对独立性概述 （一）中央银行独立性的含义

中央银行独立性指的是中央银行在国家权力机构或政府的干预和指导下，根据国家总体的社会经济发展目标，独立制定和执行货币金融政策，即相对独立性，也就是说中央银行不能完全独立于政府之外，不受政府约束，而应接受政府的一定监督和指导，并且与其他政府机构相互配合。

（二）独立性问题的历史发展

中央银行的独立性问题可以说是经历了中央银行高度独立，中央银行基本不独立到中央银行相对独立的发展历程。

1．第一次世界大战前中央银行处于高度独立的阶段 由于这一时期处于自由竞争资本主义时期，西方各国普遍实行金本位制，社会金融形势稳定，货币流通也较稳定，国内的物价和外汇行市可以通过市场自发的调节。此时，自由放任的自由主义思潮占据主导地位，人们对于国家宏观调控的手段缺乏认识，中央银行的实际职能还限于维持银行券和黄金的自由兑换。由于当时政府并没有过分控制和干预中央银行，中央银行与政府关系更多地体现在业务关系，而非隶属关系和被控制关系，因此两者之间处于一种自然独立的状态，尚未产生独立性的争论。

2．第一次世界大战后中央银行基本上不独立 这一期间，中央银行只是作为政府的职能部门和调控手段而存在。这主要是由于战争期间，为政府筹集战争经费的需要和战后对于经济恢复的需要，政府加大对于中央银行的控制，从而扩大货币的发行，刺激经济增长。这就使得许多的国家发生了通货膨胀，金融市场受到冲击，加重了经济困难。

1920年在布鲁塞尔，1922年在日内瓦召开的两次国际经济会议上许多国家强调中央银行应脱离政府而独立。当时英格兰银行总裁诺曼(Norman)、德国国家银行总裁薛德(Schacht)、美国联邦储备委员会主席司托朗(Strong)，都提倡中央银行的独立。为此，欧洲大陆各国为战后稳定金融、发展经济，在国际联盟的支持下，纷纷建立起独立的中央银行。

3．自20世纪70年代开始，中央银行的独立性定位于相对独立性

20世纪70年代，资本主义经济出现了滞胀的局面，经济衰退和通货膨胀并存。凯恩斯主义通过通货膨胀政策解救经济危机的办法失灵。此时，以佛里得曼为代表的货币主义思潮抬头。各个国家都减少了政府对中央银行的干预。具体表现在以下几个方面：

首先，人们对于中央银行相对独立于政府的必要性，认识更加清晰、更为深刻，已在更广泛的基础上达成共识。因为历史证明既不能简单地要求中央银行对政府绝对独立，也不能由政府完全控制中央银行，而是要求中央银行对政府相对独立。在1990年，美国哈佛大学的学者利用实证方法，对中央银行独立程度与经济发展的关系进行了研究，提出了哈佛报告。报告认为，中央银行的独立程度与经济的良性发展之间具有正相关关系，只有保持中央银行高度的独立性，才能在低通货膨胀的条件下，实现适度的经济增长和低的失业率。在中央银行独立性非常高的德国和瑞士，其经济增长率为3.1％时，通货膨胀指数为3.1％；与之相反，在中央银行独立性非常低的澳大利亚、新西兰、爱尔兰等国，其经济增长率为3.8％的代价是通货膨胀指数达到了7.5％。

其次，中央银行独立性的新内容中又增加了金融监管上的独立性。如1997年9月，巴塞尔银行监管委员会发布的《银行业有效监管的核心原则》中已经明确“在一个有效的银行监管体系下，参与银行组织监管的每个机构要有明确的责任和目标，并应享有工作上的自主权和充分的资源”，以及“为有效执行其任务，监管者必须具备操作上的独立性、现场和非现场收集信息的手段和权力以及贯彻其决定的能力”。

二、中央银行与政府关系的不同模式

各国中央银行与政府的关系遵循保持相对独立性的基本原则，从根据其政治经济实际情况的不同，立法与惯例的不同，呈现出中央银行与政府关系的不同模式。

（一）中央银行与政府关系的一般分析

1．从中央银行自有资本的所有权来看，大致有三种形式。一种是全部由国家所有，也就是国有化中央银行。这是目前绝大多数国家所采取的形式。一种是公私股份混合所有。日本、比利时、墨西哥等国的中央银行属于这种形式。最后一种则是完全由私人股东持有中央银行的股权。例如美国联邦储备系统的资本全部由会员银行持有。而实际上，即使是资本属私股的中央银行，股东也无权干预和影响中央银行的货币政策和业务经营。也就是说，中央银行的资本所有权与其独立性并无直接的联系。

2．从中央银行的总裁与理事的任命来看，多由政府部门或议会提名，国家元首任命，这是政府对中央银行进行控制的重要手段。

3．从法律赋予中央银行的职责来看，通过法律条文明确其制定或执行货币政策上享有的相对独立性，并且在承担稳定货币金融的同时，作为政府在金融领域的代理人，接受政府的控制与督导。

4．从中央银行与政府的隶属关系来看，独立性最强的形式是中央银行直属国会，直接向国会负责，与其他政府机构不存在任何隶属关系，政府首脑未经国会同意不得向中央银行发布任何指令。美国、德国、瑞士等国采取这种形式。而中央银行若隶属政府或政府的某一部门（如财政部），其独立性则较弱。如日本、英国、比利时则明确规定，中央银行从属于财政部，财政部对中央银行有广泛的指示权，但是在实际工作中，这些国家的财政部往往并没有这样做。还有些国家的中央银行则是和财政部平行的政府机构，直接接受政府的领导。例如中国人民银行就和财政部一样直属于国务院。

5．从中央银行决策机构中是否有政府代表来看。各国在实践和认识上对此都有分歧。反对者认为，中央银行的职能与政府不同，没有代表可以避免政府的直接干预，保障中央银行不受政府压力和政府偏见的影响。赞同者认为，有代表有利于沟通和纠正双方观点与认识上的偏差；理事会中可以有各经济部门的代表，就不能排斥政府的代表。

（二）中央银行与政府关系的三种类型

从中央银行对政府独立性的强弱看，中央银行与政府的关系目前大致有三种类型： 1．独立性较强的模式

采用这一模式的国家主要有美国，德国，瑞典等。其主要特点是中央银行直接对国会负责，可以独立制定货币政策及采取相应的措施，政府不得直接对它发布命令、指示，不得干涉货币政策。如果中央银行与政府发生矛盾，通过协商解决。

美国联邦储备体系是一个独立于政府以外的机构，根据《美国联邦储备法案》，联邦储备委员会享有资金和财务独立权并且有权独立地制定和执行货币政策，总统未经国会批准，不能对其发布指令。而且，由于货币政策制定的技术性和不透明性，美联储实际拥有不受国会约束的自由裁量权而成为立法，司法，行政之外的“第四部门”，其总裁亦被称为“第二总统”。

德意志联邦银行是德国的中央银行，它的独立性写入了宪法，是西方工业国中具有较高独立性和权威性的中央银行。根据1957年7月通过的《德意志联邦银行法》规定，德意志联邦银行是公法意义上的联邦直接法人单位（第2条），其中央银行理事会和执行理事会享有最高联邦政府职能机构地位（第29条），并明确规定联邦银行与联邦政府的关系在对其职责的执行不受侵犯条件下德意志联邦银行必须支持联邦政府总的经济政策，在行使本法律赋予的权力时联邦银行可以不按联邦政府的指示(第12条)。

瑞典银行法规定，瑞典银行直属国会，银行理事会只接受来自国会的指示，而不受政府

的干预。

2．独立性稍次的模式

实行这种模式的国家主要有英国、日本等。其主要特点是中央银行名义上隶属于政府，而实际上拥有较大的决策与管理权和独立性。

法律上英格兰银行隶属于财政部，理事会是最高决策机构，理事会成员均由政府推荐，国王任命。财政部有权对英格兰银行发布行政命令，但是实践中，财政部一般尊重英格兰银行的决定，不干预其货币政策的制定，也不参加最高决策机构的会议和表决。直至1997年5月英格兰条例修改后，从此在法律上也承认了英格兰银行事实上的独立地位，使之向第一种模式转化。

日本模式是一种独立性较小的模式，日本银行作为日本政府的一个组成部分，隶属于大藏省、即财政部，并接受其领导和监督。大藏大臣对日本银行享有业务指令权、监督命令权、官员任命权以及具体业务操作监督权，金融政策委员会在存款准备金设立，变更和废止，城市中利率最高限额调整时要听从大藏省管理。因此，日本银行金融政策的制定和执行主要受政府经济政策的左右，主要反映政府的意志。但1995年日本住专危机以及大和银行事件暴露了该体制的弊端。1997年5月11日，日本国会通过了一部全新的《日本银行法》，新法自1998年4月1日起施行。与旧法相比，新法在日本银行独立性方面取得了明显突破。虽然大藏大臣仍保留有很大的权力，如业务审批权、监督权和经费预算审批权，但大藏大臣对日本银行的业务命令权和内阁的总裁解任权等被取消。新法明确规定，日本银行政策委员会不接受政府的指示，拥有独立决定官方利率、金融调控等方面的权限。新法对日本银行政策委员会的人事构成进行了调整，取消了两名政府代表专任政策委员会委员的做法，但政府可以委派两名代表出席政策委员会会议，并有要求延期执行政策委员会决议的权力。另外，新法在日本银行的财务独立及其与国会的关系等方面也进行了调整。这些极大地增强了日本银行的独立性。

3．独立性较弱的模式

实行这种模式的国家有意大利、法国等。其主要特点是中央银行接受政府的指令，货币政策的制定及采取的措施要经政府批准，政府有权停止、推迟中央银行决议的执行。

意大利银行受财政部统辖，有关货币政策措施必须经过信用与储蓄部际协调委员会批准，意大利银行才能执行。财政部代表可以出席理事会会议，且财政部代表在认为会议所作决议与国家法令不符时，有权暂时停止决议的执行。

三、中国人民银行相对独立性问题

《中华人民共和国人民银行法》规定:“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院领导下,制定和实施货币政策,对金融业实施监督管理。”据此可以看出,中央银行具有双重属性：一方面，它是国家机关之一，依法行使管理金融业的行政职权；另一方面，他拥有资本，可以依法经营某种业务。故此有的国家将中央银行称为公法意义上的法人。就其性质而言,我国的中央银行——中国人民银行首先是国家行政机关履行政府职责,以社会管理者的身份进行金融行政管理、干预国民经济的工具；其次又是一个特殊的金融机构,统领全国金融业,并履行中央银行作为银行的职能。

中国人民银行在行政隶属上归国务院领导和管理，是国务院具有一定独立性的直属部门；这主要表现在三个方面：⑴中国人民银行行长人选由国务院总理提名，全国人大任命，全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定，由国家主席任免。⑵中国人民银行实行行长负责制，行长领导中国人民银行的工作；⑶在法定权限内，中国人民银行依法独立执行货币政策和履行其他职责。

1983年9月以来，中国人民银行一直隶属国务院领导，与财政部无隶属关系。从实际运行的结果来看，中国人民银行的独立性较少，主要表现在：⑴中国人民银行的重大决策必

须报经政府首脑批准；⑵中国人民银行与财政部之间没有割断直接融资关系；⑶政府其他一些部委也常向中国人民银行施加压力，要求它对某些行业增加专项贷款或优惠利率贷款的数额；⑷地方政府对中国人民银行按行政区划设置的分支机构的行政干预十分普遍。因此，就其与政府的关系而言,它既不像美国、德国的中央银行完全独立于政府,直接对国会负责,也不像意大利等国完全受政府领导,没有自己的独立性,与英、日也有区别,其总行在国务院的统一领导下制定、实施货币政策,发挥职能。实际上,这种状况决定了中国人民银行“独立而又不独立”的法律地位。这就导致了我国的中央银行在职能、组织、人事、经济等方面的独立性欠缺。

例如，《中国人民银行法》第3条规定:要求赋予中国人民银行以独立制定和执行货币政策的自主权。同时在其他条款中又规定:中国人民银行制定和实施货币政策,对金融业实施监管要置于国务院领导之下；人民银行对国务院做出的向特定非银行金融机构融资的决定有履行的义务；中国人民银行只享有一般货币政策事项的决定权,对于年度货币供应量、利率及汇率等重大货币政策事项只有制定和执行权,却无最终决策权,最终决策权属于国务院。由于中国人民银行对国务院的行政隶属性和制定货币政策的缺权性,使得其在中央银行和政府的宏观经济目标不一致,甚至存在严重冲突的情况下,无法实施其保持币值稳定、以反对政府倾向于过热的经济决策行为的制动作用。从法律地位方面来看,中国人民银行隶属于国务院,只是国务院的一个职能部门,而从世界范围来看,凡是把稳定币值作为中央银行首要的或唯一的目标并取得较佳绩效的国家,其央行的法律地位都比较高,独立性都很强。如德国,它的中央银行就直接对国会负责,而不隶属于政府。《中国人民银行法》将货币政策委员会这一在国外惯常的决策机构定性为咨询议事机构,使中国人民银行的独立程度大打了折扣。

此外，人民银行实行行长负责制，行长实际上既是决策者，又是执行者。把制定货币政策、进行宏观调控这样重大而艰巨的工作，压在一人肩上显然是不合适的，这只能使人民银行更听命于政府，从属于国务院。中国人民银行主要官员的任职缺乏明确的规定，行政机关、金融机关人事渗透过多，导致中国人民银行产生了高度的行政依附性。如货币政策委员会的11名成员是由中国人民银行行长、中国人民银行副行长二人、国家计划委员会副主任一人、国家经济贸易委员会副主任一人、财政部副部长一人、国家外汇管理局局长、中国证券监督管理委员会主席、国有独资商业银行行长二人、金融专家一人构成的。货币政策委员会组成单位的调整，由国务院决定。其中除1名金融专家外，其余10名代表在一定程度上都可以说是政府官员，而且货币政策委员会通过货币政策议案时采取一人一票主义，经出席会议的2/3以上的委员表决通过。这样的政策议案显然体现了极强的政府意志。

第四节 中央银行的主要业务

中央银行业务，基本上可以划分为负债业务、资产业务和清算业务。

一、中央银行业务活动的基本原则

中央银行的业务活动不同于一般的商业银行，在其具体的业务经营活动中，主要应遵循以下基本原则：

1．不以盈利为目的

由于中央银行主要目标是维护币值的稳定、调控宏观经济、保证整个金融体系的稳定，这就决定了其一切活动都要以整个社会的利益为主要目标，不能以追求盈利为目标。也就是说，出于宏观金融管理的需要，即使不盈利甚至亏损的业务也要经营。这是中央银行与商业银行和其他非银行金融机构最本质的区别之一。

然而，不以盈利为最终目标并不意味着中央银行不讲经济效益。事实上，中央银行因其