民族地区新农村建设中的防灾减灾能力建设研究

样的情况下，减灾防灾就是增产，更是对农村生产力的保护，使人民的生命财产损失降到最低程度，努力实现灾害发生时少减产、不减产，因此在新农村建设中提高减灾防灾能力，是新农村建设强有力的安全保障。

(二)加强农村减灾防灾能力建设是促进农业可持续发展的必然要求 我国少数民族大多聚居于山区、牧区和林区,生态环境十分脆弱,受特定的地理和气象因素影响,自然灾害种类多、分布广、强度大、频率高，自然灾害的多样性和频发性明显高于其他地区，近些年来，我国农业生产方面的自然灾害种类增多，强度加大。如2010年发生的云南大旱，根据云南省政府统计：2010年，云南省小春播种面积3700万亩（其中粮食1770万亩），受灾面积3148万亩，占已播种面积的85%，绝收超过1000万亩。预计全省小春粮食将因灾减产50%以上，甘蔗减产20%以上。[5]总之，这些频繁的自然灾害严重地制约着我国农业的可持续发展，另外，各种由人为因素对自然灾害的发生起了推动力的作用，生物物种减少、森林面积锐减、土地荒漠化和水体污染严重，使农村灾害更加复杂化，恶性循环加速，反过来,各种自然灾害又促使生态环境进一步恶化，农业可持续发展的环境基础不断被破坏,严重制约了农业、农村经济的可持续发展。因此提高减灾防灾能力，可以有效地实现民族地区农村经济与环境、资源、生态之间的协调发展，促进农业的可持续发展。

(三)加强农村减灾防灾能力建设是贯彻落实科学发展观的客观需要 科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。深入贯彻落实科学发展观，必须始终实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。没有农村的发展,就没有整个国家的全面发展，全面加强农村防灾减灾能力建设，对于保障群众的生命财产安全具有重要意义。我国的民族地区是灾害发生的频繁地区，给灾区人民造成严重损失，灾害在特定条件下会成为激化社会矛盾、引发公共危机，如果防范不及时、应对不科学，会导致一系列社会问题，甚至影响社会稳定和国家安全，加强农村减灾防灾能力建设，

做到以人为本，以人民群众的利益作为出发点，以保障广大农民群众根本利益为根本，农村防灾减灾能力强，人民的损失就会降低到最低，因此加强农村防灾减灾能力建设，是深入贯彻科学发展观的重要体现。党的十七大报告更是指出：“加强应对气候变化能力建设。[6]七届三中全会强调要“强化防灾减灾工作”。这不仅体现出党中央对防灾减灾工作的高度重视，体现了党和政府关注民生、促进社会和谐的坚强决心，也为我们指明了防灾减灾工作的方向和任务。

三、民族地区新农村建设中的防灾减灾能力建设的路径探讨

我国是遭受自然灾害严重的国家，只有提高和增强农村抗御各种灾害的能力，保障人民生命财产安全，才能促进新农村建设的可持续发展。笔者以为，民族地区新农村建设中防灾减灾能力的提高，可以从以下几方面入手：

(一)发挥政府在防灾减灾中的主导作用

新农村建设中的防灾减灾工作需要由政府来主导：一是针对民族地区现状，应广泛开展防灾减灾技术指导和技术服务，增强减灾科技支撑能力建设，通过科技进步，带动村镇建设防灾减灾水平的提高，如民族地区的住宅基本上都以木结构和木质材料为主，应加强对木结构建筑的防火设计进行研究等；二是制定和实施村庄与集镇防灾减灾规划，应将防灾型社区建设融入乡村建设规划，新农村村庄建设规划要因地制宜、立足长远，科学合理。在防灾减灾的规划中,必须严格按照消防、防洪、抗震防灾、防风、防疫和防地质灾害的要求进行统一部署；三是建立健全公共安全保障体系，将消防、卫生、医疗等防灾减灾的关键环节尽可能多地覆盖到广大农村地区，特别是边远山区；四是广大的民族地区，村寨住宅建设防灾标准低，对农村的工程质量监管基本上处于空白阶段，许多农民建房是单独进行的个体行为，住宅建设多使用地方材料,就地取材，大多数少数民族房屋都采用木质结构，容易发生火灾，因此应加强防灾减灾宣传，培育全民防灾减灾理念，提高村民自救能力，增强他们的共救与公救能力；五是少数民族地区发展基础薄弱,经济实力不强,财力有限，国家应加大对少数民族地区的投入力度、

支持力度、财政转移支付力度，优先安排基础设施建设项目，有效缓解民族地区防灾财政压力；六是将防灾减灾能力建设纳入民族地区政府官员（特别是基层政府救灾第一线官员）和公共管理人员的教育和培训中，每年夏季为民族地区山体滑坡、洪灾、泥石流、旱灾的爆发期，“定期让各级政府官员参加全国性综合防灾训练，增强危机意识，通过防灾演习和操作，让各政府官员提高灾害应对能力。”

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(二)发挥农民和非政府组织的辅助作用

发生灾害首先应发挥在第一现场的当地居民的主体性作用，如可以构建村级

灾害救援队伍。如在美国，每个社区都有应急反应队，它强调以社区为基础，通过制定详细的救灾培训计划，向社区居民提供救灾培训，使居民明白他们在灾害准备上所应承担的责任，增强相互救助的能力。当农村灾害事件发生，处在第一现场的是灾民，避灾自救能力越强，农村防灾减灾能力就越强。据资料显示，在唐山大地震中，唐山市区有60余万人被埋压在倒塌物中，通过灾区人民自救互

[8]救脱险的约有48万人，占被埋压人员的80％以上。日本1995年的阪神大地震，

多数生还者就是被当地民众而非后来赶到的专业救援人员从废墟中救出的。[9]可见自救互救活动在抢救生命斗争中占据着极其重要地位。随着我国经济的高速发展，到东部发达城市打工成了越来越多民族地区年轻人争相选择的就业方式，在农村男劳力外出务工的前提下，特别要发挥妇女在农村灾害管理中的心理救助等方面的特殊作用。二是有效发挥志愿者和民间非政府组织作用。日本防灾减灾志愿者活跃在防灾减灾的各个时间段，我国目前在一线救援工作中志愿者和民间非政府组织参与机制尚不健全，缺乏有效地参与合作机制，志愿者和非政府组织被限制或不鼓励去一线灾区，难以有效参与一线救灾工作和与政府部门分工协作，这大大限制了志愿者和非政府组织作用的发挥，因此应完善救灾参与机制，应当结合实际情况充分发挥NGO在抗灾救灾方面的积极作用。NGO在灾害应对方面具有社会带动性强，可以有效弥补政府能力的不足。此外，还需要探索非政府

组织与政府沟通联动共同参与救灾的互动的合力机制，引导、组织、培训民间志愿者，充分发挥官方和民间力量，把灾害损失降到最低。

(三)继承发掘民族传统防灾减灾智慧

各民族民间智慧与传统文化在防灾减灾中有着重要作用。在我国民族地区，经济发展落后，群众承灾能力极弱，危机管理意识和防灾意识淡薄，但是在适应大自然与大自然长期的斗争中，各少数民族形成了自己独特的生存能力和环境适应能力，也积累了一定的应对危机与防灾的经验与方法，这些文化已经成为其传统文化的重要组成部分。他们之所以能生存发展下来，与这种能力的形成是密切相关的。提高民族地区防灾减灾能力，需要我们保持好民族文化的传承性，充分认识多年来延续到现在的传统民族文化体系在少数民族防灾减灾中的价值，尊重各民族立足于传统民族文化维系的生存生境，而不是简单抛弃或全盘否定传统文化。提高民族地区防灾减灾能力不能单靠外部帮助或政府强制式推进，而是要靠民族传统文化与现代高科技的紧密结合，调动各民族内在的积极性，内生与外生相结合。因此在提高民族地区防灾减灾能力时，应充分发扬和借鉴各民族传统智慧，如侗族地区的款组织，即侗族社会历史上建立的以地缘和亲缘为纽带的部落与部落、村寨与村寨、社区与社区之间通过盟誓与约法而建立起来的带有区域行政的联盟，是侗族古老的社会组织和社会制度，是长期以来形成的一个堪称有着严密组织的森林防火、治安联防与村寨火灾、控制传染性疾病扩散和传入的危机管理系统，[10]值得我们借鉴发扬。另外如云南丽江白华村是一个纳西族村寨，云南省公安消防总队将消防安全工作与民族传统习俗、民族“火文化”统一起来，将纳西族传统的“打更”习俗融进了消防队的日常工作中。他们在消防部门的指导下根据当地季节性火灾高发的特点，成立了防火巡查组，夜夜打更守寨，提醒村民们小心火烛。

(四)借鉴国际防灾减灾经验，借助国际资源