晚清中英关于子口税财政归属问题的纠纷

步，因此这项协议被清政府认可并接受。对英国而言，在通商口岸省份的进口纺织品及土货外运不但保证了在华英商的子口税特权，而且由于地方在税收上有很大的收益将会改变对英商的态度。尤其是英国纺织品在交纳进口正税和子口半税以后在通商口岸省份免除厘金的规定，将极大地推动英国在华贸易的发展，⑧因此，英国公使阿礼国和英国政府对此项成就非常满意，英国政府准备接受中国方面所愿意让予的利益。

但在华英商与英国国内商界对此规定持反对态度，一方面他们对清政府能否保证这些协议的切实执行持怀疑态度，他们认为中国管理制度的缺陷使中国政府驾驭地方的能力有限，中央与地方很难处理经济利益的平衡。另一方面是由于“英国人因商业上的贪婪和偏执”。⑨《新定条约》废除了《天津条约》有关在华英商根据有利无利的原则来选择交纳子口税或厘金的权利。鉴于在华英商和英国国内商界对子口税财政归属条款的反对，1870年6月25日，英国新任外交大臣格兰威尔致函各商界，正式表示“听从商界向他们如此急切地表达的愿望”，不批准条约。⑩《新定条约》的流产就意昧着中英第一次试图解决子口税归属中央还是地方财政问题以失败而告终。

三、纠纷的加剧

19世纪70年代，子口税归属中央还是地方财政分配的纠纷又行复活。1875年，英国公使威妥玛借英国领事官职员马嘉理在云南被杀事件指责地方政府在“商货完税后到处百方抽厘，名曰华商捐厘，无非洋商暗损”，声称“对内陆征税体制进行改革非常必要，英国对华贸易因为现行税制受害甚大。”总理衙门以“彼此有益方可办理”为原则，答应饬令赫德详议整顿货税事宜，予以核办。1876年，总税务司赫德对子口税归属问题提出了自己的建议性方案。关于进口货：各有约国应同意棉织品、毛织品、五金和食糖等货物，在运抵通商口岸时，一并缴纳进口税和子口税，而中国则应同意准在全国各地豁免这类货物的一切地方的和内地的税捐；中国应同意凡其他一切进口货运抵通商口岸时，概行豁免进口税和子口税，而

各有约国则应同意在这类货物业经起岸之后，一体按照地方章程处理。土货出口：中国应同意豁免茶、丝、糖和棉花的一切形式的地方或内地征课，而各有约国则应同意当这类货物在通商口岸装船时，一并缴纳出口税和出口货子口税；凡其他一切出口货于通商口岸装船时，概行豁免出口税和子口税，而各有约国则应同意，这类货物在全国各地一律按照地方章程处理。

上述方案，准许中外人士一体享用，绝不因国籍不同而有丝毫差别。这一方案把八大类主要进出口货物的子口税收入留归国库，而把其他进出口货物的内地税厘征收留归地方省当局。不难看出，这仍是一个协调中央与地方财政分配矛盾上的折衷案。但晚清政府并不赏识赫德的建议，因为这八大类货物是当时清朝最主要的进出口货物，在整个进出口货物中占相当大的比重，按照赫德的估算对八大类进出口货物征收子口税，很显然将增加国库的税收，但相应的地方税厘收入将大大减少，而对其他货物征收厘金能否弥补地方财政损失持怀疑态度。

英国公使威妥玛对此建议表示赞同，因为上述建议华洋商人“一体享用”，事实上扩大了子口税特权，有利于英国在华贸易的发展。但由于清政府的反对此建议没有通过。1876年中英签订《烟台条约》，其第三、四款明确规定洋货运入内地请领半税单照，“不分华、洋商人均可请领，并无参差”，正式将华商请领洋货入内地子口税单的权利载入条约。1896年7月1日，光绪皇帝准总理衙门的奏请，将三联税单的权益推及华商。很显然子口税特权的扩大对地方政府的厘金收入无疑又是一大打击，地方与中央争夺税源进一步激烈，同时也使中英在子口税财政归属问题上的纠纷进一步加剧。

1901年对中英关系影响最大的英国商业团体——中国协会在给英国政府的建议书中，要求完全取消厘金，并特别提议将海关代征的子口税分给各省当局。輥輴訛在华英商及英国政府一再要求将子口税交给地方，其最终目的就是要清政府完全裁撤厘金，扫除内地税障碍。

“裁厘”就意谓着加税，即便如此，仍不能回避地方的财政利益，直到1931年1月1日厘金、子口税制度被废除，子口税财政归属问题都未能解决。

四、结束语

子口税财政归属问题的纠纷反映出中英双方及各自内部的利益需求。子口税财政归属是中英双方“协定”以条约形式确定下来的，且本应属于清政府自身财政分配问题，与英国毫不相干，但英国违背条约一再干涉，理亏的一方自然是英国。在华英商以不平等条约攫取子口税特权，这种染指中国内地税，享受超国民的待遇本身就损害了中国政府和中国人民的利益，但他们得寸进尺，一再干涉中国的内地税，企图促使本国政府要求清政府将子口税归属地方财政，扩大对华贸易，扫除内地税障碍，这是一种严重干涉中国内政的行为，充分体现了英国对华经济侵略的强权性质。

对清政府而言，给予英商子口税特权，本身就使内地税主权开始丧失。从法津的角度讲，子口税由海关征收，税归中央是条约所规定的，清政府也是完全遵照条约办事，至于在华英商及英国政府后来一再向清政府施压，欲将子口税分配给地方政府完全是出于扩大贸易的需要，是一厢情愿，违约的一方自然在英国。而且在子口税诸多矛盾纠纷中子口税归属问题是清政府少有的没有完全妥协，只同意部分让予，限制了在华英商的无限制的侵略行为，从维护国家权益的角度来说，清政府的做法是正确的。从税收的性质上讲，子口税又称抵代税，抵代货物沿途所经各内地关﹑卡应征收的税厘，实质就是内地通过税，本属于地方政府的财政收入，但清政府为了增加国库税收，将子口税收归中央，虽增加了国库税收，却换来了地方督抚对子口税制度的抵制，反映了当时清政府财政管理体制上的混乱，客观上讲不利于国内外贸易的发展。 注释：

①②⑤⑦王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册，三联书店1957年版，第100、117-118、99、

308-312、349页。

③贾桢等：《筹办夷务始末（咸丰朝）》第8册，中华书局1957年版，第2927页。 ④⑨[英]莱特著、姚曾廙译《中国关税沿革史》，三联书店1958年版，第225、260、268-269页。

⑥李必樟：《上海近代贸易经济发展概况——1854——1898年英国驻上海领事贸易报告汇编》，上海社会科学出版社1993年版，第322-323页。

⑧Sir R．Alcock to M.．de Rehfuce, October 20, 1869,British Parliamentary Papers, China 35, Irish University Press,1971, P79．

⑩Earl Granvill to the China Merchants in London and theAssociations in the Country Who Have Memorialized against theTreaty, July 25, 1870, British Parliamentary Papers, China 35,rish University Press, 1971, P166．