论行政决策的科学化与民主化

行使，其中公众参与则是公民权利影响公共权力最为重要的运行途径。因此，从国情出发，系统深入地研究行政决策的科学化与民主化的具体制度设置十分必要，不仅具有一定的学术价值，还在具体的行政实践当中具有重大的意义。

三、我国行政决策科学化与民主化中存在的问题

（一）法律规范不完善 1.宪法层面的缺失

在我国宪法的具体规定中，公民享有非常广泛的权利和自由。例如，在《宪法》第 34 条、第 35 条中规定了公民享有选举权和“言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。宪法规定我国民众享有十分广泛的自由权利，公民参与政治的方式并没有受到严格的控制，但是在法律事实上也并未建立相关的公众参与的系统制度。在宪法中，只是有一些简单的原则性的规定。例如，公民可以在选举中投票，可以发表政治言论。然而，在实践过程中，这些权利的有效性和真实性值得质疑，过于宽泛的规定缺乏有效、切实相关保障。例如，宪法只对公民的新闻自由进行是否享有的规定，然而相关的具体内容、行使这一权利方式等关键性问题，都未能做出详尽的规定。我国宪法仅仅在原则上规定了公民的言论、出版等自由权，但并未涉及到对自由权的具体保护措施。世界上大多数国家的宪法一般都或直接或间接地规定“新闻自由是受到保障的”。尤其在建立了违宪审查机制的国家，这一规定可以保障公民的这项权利得到有效的实施。然而在我国宪法中，一些类似的规定远远不够具体、详细。如何进一步保障公民自由权的有效性，这仍需要通过相关的立法来进行规范。

相比之下，许多欧洲国家的宪法文本中直接规定了“公共事务参与权”，即：公民有直接参与到公共事务中去的权利。例如，《俄罗斯联邦宪法》第 32 条规定，“俄罗斯公民有直接或通过自己的代表参加管理国家事务的权利”；《葡萄牙宪法》第二章“参政的权利、自由和保障”第 48 条规定：所有公民都有直接或通过自由选举产生的代表参与政治生活和国家公共事务的管理。

2.行政法层面的模糊性

在行政法层面对公众参与进行明确规定，可以形成对行政机关行政行为的常态化监督和约束，以防止行政权的过度集中，也可以尽可能多的为政府决策提供优质信息，从而有效保障行政机关决策的合理性；此外，可以增强公民的政治责任感，培育普通公民在国家政治生活中的“公民精神”。为了提高行政决策的科学性和民主性，从地方政府到中央机关都做出了积极的姿态，大力推进行政决策科学化与民主化，然而对公众参与在行政法层面的具体规定却十分模糊。

公众参与行政立法的制度化是西方国家公众参与行政立法的一个重要趋势。例如，日本就公众参与的具体制度设置了法定咨询和审议会。美国在公众参与制度化方面设立了咨询会，并对政府会议进行公开的立法。相对比而言我国的公众参与在行政法规定中制度化水平比较低，行政决策科学化与民主化缺乏必要的行政法的制度保障。比如公众参与的范围不明确，公众看似可以参与所有的行政立法，但实际上，决定是否接受公众参与和参与程度的大小的权力仍在行政机关的

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掌控之中。例如，《行政法规制定程序条例》第 19 条第 2 款规定：“重要的行政法规送审稿，经国务院同意，向社会公布，征求意见。”

看似是对民众参与的高度重视，如何定义行政法规是否重要，有多少重要的涉及多数人利益的法规还不被公众所知就直接颁布实施，在这些富有弹性的法律条款背后，公众参与在实践中仍然是个不确定的问题。

现行的一些行政法规对行政决策科学化与民主化的程序规定相当概括，这就使得在实践中的可行性不高。具体部门规章也基本上参考法律和行政法规的相关规定，个别地区的某些制度创新也常常由于立法层次低，适用范围较窄，在决策实践中常常达不到预期的效果。这些问题使得公众参与的有效性大大降低。例如，国务院法制办公室通过“意见征集系统”就行政法规征集社会民众的意见，期望得到公众的认可和支持。然而却在实施过程中缺少相应的征求办法，只是说明“现向社会公开征求意见”，缺乏征求意见的法律依据、具体实施办法和回应机制。诸如此类的模糊阐述，往往会使公众参与流于形式，使得公众在提出意见之后并不明晓政府是否采纳自己的意见和建议，即使不被采纳也不知原因为何。长此以往，必然会打消公众参与政府意见征集的活动的积极性。即使参与也成了形式化的“走过场”，无益于政府广纳民智。因此，政府相关部门迫切需要加大力度，努力探索方式方法，增加工作的透明度，细化相关的法律依据和具体实施办法，真正保证公众公平、公开参与政府决策的权利。

（二）行政机关存在的问题 1.公共事务的开放性不够 实行公共事务的信息公开是行政决策中公民有效参与的必要前提。民众只有通过行政机关的事前信息公开，才能全面了解相关部门进行决策的具体根据和决策目标，从而就自身情况提出要意见和建议。如果没有信息公开，公众参与也会丧失其意义。目前，全国各地的行政机关都将行政公开作为衡量地方政府政绩的重要标准，行政公开逐渐成为一种潮流，这将极大的有利于普通民众参与到政府的行政决策中去。但是由于相关的法律制度系列还没有形成，多数地方政府只是事务性的公开政府的相关信息，对涉及政府的关键信息仍有所保留，不轻易向公众公开。例如，各地方政府积极建设政府网站，进行政务公开。而政府网站往往公开已形成的法律法规、政府的机构设置、行政机关的职能以及干部的任免、人员的调动、奖惩结果等，具体到统计数据、政府的预决算等有关政府运作的关键信息则较少公布。这些被隐藏的信息对增强政府工作透明度，推进公众参与意义重大。此外，公开较少的仍集中在议程设置和政策制定阶段，这两个阶段往往鲜有公众的参与，这使得公众参与只发生在决策的执行阶段，那么仅仅在决策的执行阶段告知公众，无疑会使公众参与流于形式，政府政务公开的举措也毫无意义可言。因此，政府相关部门需要努力完善行政决策科学化与民主化的工作，进一步推进扩大政府政务公开的范围，深化完善行政决策科学化与民主化的的具体途径和相关机制。

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西方国家在政务公开方面显然走在了前列。例如，在 1766 年，瑞典便通过了世界上第一部有关政府信息公开的法律，这在一定程度上使得该国较早的形成了一系列相对完备的公众参与法律制度。1946 年美国国会制定了“《联邦行政程序法》，该法第 3 节规定公众可以得到政府的文件。这一规定是最早冲击传统制度保障私人了解行政文件的立法。1976 年的《阳光下的政府法》规定，美国联邦政府委员会制机构的会议必须公开。”

在实际推行过程中，极大的促进了公众对政府活动的了解和民众参与行政决策的热情。

2.对公众意见反应迟缓 随着信息技术的不断发展，公众获取政府信息的渠道不断增多，加之民众维权意识的日益高涨，各级政府对公众质询的回应正面临着前所未有的挑战。尤其是在一些重大突发性公共事件发生后，政府反应速度和灾后措施往往成为舆论的焦点。这类事件常常会造成重大的人员伤亡或是公共安全受到严重的威胁，这就需要政府决策者在尽快地时间内做出反应。对于一般的事务性的公众质询同样需要决策者在一定期限内，进行回应，这样才能及时地将真实的有效的信息传达给公众，显示出政府积极主动的姿态，提升政府的公信力。反应迟缓和“无可奉告”式的回复，必然会招致更多的质疑。

四、我国行政决策科学化与民主化的路径完善

（一）完善公众行政参与的法律规范体系

要实现我国行政决策过程中公众参与的制度化，就要充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由，建立必要的法律制度体系，对公众参与进行必要的法律确认和规范，使公民的政治参与经常化、秩序化。

1.界定公众参与行政立法的范围 根据行政决策中的不同阶段和事项，具体规定行政决策科学化与民主化的范围和相关办法。针对参与的广度和深度，设计不同的制度安排。关于公众参与的制度设计方面，“不仅每个国家不同，而且同一个国家的不同领域、同一领域的不同阶段也有所不同。从参与者角度来看，参与类型和程度不同取决于以下因素：参与的目的，参与程序控制者，参与发起者和参与者的关系，参与程序过程中的协商程度和范围大小等等。在有的阶段，可能是合作型的参与，而某些阶段则可能是监督型的参与，还有的阶段可能是请求型的、提意见型的参与。” 由此可见，如果在任何阶段，任何事项中都展开全面的公众参与不仅事半功倍，而且会造成行政资源的极大浪费，也使得很多的创新举措未经实施遭受到不合理的质疑或者全盘否定。因此，为了避免公众盲目参与的负面效应，有针对性地根据阶段和事项的不同进行具体安排是必要的。通过法律法规明确规定行政决策科学化与民主化的具体范围和途径方式也是必须的。

2.赋予公众行政立法动议权 行政立法动议权是指“公民向有关行政机关提出的制定、修改或废除某项法规、规章的请求权”。在政治生活中，行政立法与公民的联系程度对紧密，立法

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数量也相对较多，公民享有立法动议权能够使民众通过常态性的机制，有效的保障自身参政议政的权利，充分表达政治诉求。此外，公民享有立法动议权是对行政机关权力的一种影响和约束，可以保障民众的合法权益免受行政机关的侵犯，使得行政机关和社会民众之间的利益维持平衡状态。

当前，行政机关仍是行政立法的主体，决定着行政立法的相关事项。一般公民除了可以根据《立法法》的规定提出对行政法规审查的意见外，没有建议行政法规制定、修改、废止的权利。然而，在世界各国的行政立法程序的制度建立过程中，实现公民参与国家行政管理的最重要途径就是使公众享有行政立法动议权。我国相关制度的建设可以从行政立法动议的主体、范围、内容和程序等方面进行构建。政府决策者可以从公民的动议建议中收集到涉及群众利益和诉求的信息，便于尽快界定问题，使问题在产生的初始阶段就得到妥善协商，降低决策出台后可能受到的阻力。这样使得行政法规的民意代表性大大增强，公众参与的有效性也大大提高。在国外，关于行政立法动议权的制度制定相对较早，也较为成熟。

3.完善听证制度

听证是行政决策科学化与民主化众多方式中的一种形式，也是行政机关决策主体获取民众意见建议的一种方式。听证使得广大民众充分的参与到监督政府权力运行的中来，拓宽了公众参与政治生活的渠道，有利于民主政治的不断推进。二十世纪九十年代，我国深圳率先建立起价格审查制度，这是我国听证制度的雏形，此后一些省、市也相继建立了价格听证制度。

（1）事前公告。

参与听证会的一般都是行政决策的利害相关人，包括个人，相关组织团体等，同时由于类似行政决策都属于公益性很强的社会管理领域，所以涉及到的相关民众也不是特定的少数人，往往关系到大多人的切身利益。因此，行政机关须在听证召开之前，提前一定时间向公众公示听证的具体事项、报名参加听证的资格条件和报名地址。事前公告，可以使参与听证的各相关方有充足时间了解听证的议题方向和讨论的焦点，充分、客观地搜集有关资料，查询相关的政策，从而避免在听证时受到其他与会者言论的主观影响。为便于相关代表的挑选行政机关还应对报名人员的具体情况进行审核分类。

（2）客观选择代表。 应坚持公开的原则选择代表，代表产生的过程也应当告知公众。尤其是当听证的议题和事项可能会影响到大多数人的利益时，必须要坚持透明公开。例如，在听证会召开之前，可以通过发布公告，鼓励民众自愿报名参加，然后由中立机关从中选出代表。在此过程中要充分考量代表的年龄、地域、知识结构、职业等因素。除此之外，还应当考虑代表与行政决策之间的利害关系和代表领域的广泛性，以形成合理的听证代表的比例结构。同时，设置一些行之有效的机制让行政机关无法圈定其所倾向的听证代表。例如，通过随机抽签来确定听证代表的人选，以此保证听证代表的广泛性等。

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