规制经济学沿革的内在逻辑及发展方向

的争论升级。衡量政府与市场各自作用范围的尺度及其规制边界，成为当前经济学的研究焦点。从政府的定位看，近30年来，新政治经济学所包含的主要分支——公共选择、产权经济学、法和经济学或法律的经济分析、新制度经济学以及新经济史学，都对规制的政治经济学分析产生重要影响，通过在规制政策选择中引入政治权力、法律、文化习俗，将不同制度安排内生化，使得规制分析跳出了将制度环境隔绝于外的新古典理论的旧窠臼。因此，规制经济学在基本假设、研究范式演进的同时，也始终在寻求规制之外的制度力量与规制之间的平衡。总体来看，规制经济学对于政府规制与市场竞争之间关系的解读，正在从传统规范视角的二元对立走向制度分析的融合互补。

(一)传统规制理论中规制与竞争的二元对立

长期以来，无论公共利益规制理论还是利益集团规制理论，皆采用将实证结果与规范的最优结果相比较的传统经济学分析方法，因而分别得出相关“现实市场与理想政府”或“现实政府与理想市场”的基本结论。一方面，公共利益规制理论认为，由于存在市场失灵，现实市场因而不是最优的，得出政府规制可以增进社会福利水平的结论；另一方面，利益集团规制理论则通过比较引入政府规制前后市场交易的不同绩效，得出规制存在引起市场效率扭曲的结论，由此提出限制政府规制的主张，并且推动了放松规制的浪潮。实际上，这两类分析往往都被卷入寻求经济效率的帕累托空想网。从已有传统规制理论的逻辑推演过程来看，规制研究经常以静态的新古典主义分析为基础，在纯粹静态的均衡模型中，寻求规制政策某种形式上的最优。然而，这些模型的二阶条件，并不能评估市场边际变化或现行规制是否达到社会福利最大化的效果。因此，追求“理想政府”或“理想市场”的规制理论都只是难以证实的假说，建立在此基础上的规制与竞争二元对立这一核心理念也必然面临转向。

(二)规制框架下的竞争理论：规制与竞争互补关系的尝试

自20世纪60年代至70年代以来，除利益集团规制理论以外，“规制政策效果的检验和试图回答政府干预是否有效”的研究主题，还派生出规制框架下的竞争理论，逐渐成为规制经济学研究相对活跃的一个领域。该理论不断产生新的分支理论，主要包括特许经营权竞争理论、可竞争市场理论、标尺竞争理论等。总体来看，这些理论力主在具有规模经济效应的领域，以各种形式的市场竞争替代传统的政府规制。但研究发现，规制更是竞争产生自治和福利的前提，竞争对于规制的替代都只能限定在一定范围内，更多地是发挥对于规制的互补作用。比如，特许经营权在完全规制与完全竞争之间的谱系中最为接近规制一端。它能否达到社会合意的效果，由竞标阶段的竞争是否充分、中标后中标者如何经营、重新竞标阶段的竞争是否有效等诸多因素决定。可竞争理论意在行业通过引入进入者的潜在竞争来威胁在位者，使在位者采取社会最优化的行为，解决自然垄断问题，最终以可竞争替代规制。由于其假设严重脱离现实，鲍莫尔等人后期对其予以修正，认为可竞争理论“可以作为政府规制的指南，而不是取消政府规制”。(20)标尺竞争被引入规制领域，(21)是要解决规制者对被规制企业缺乏信息的缺陷，借助被规制企业与同类其他企业或影子企业的间接竞争达到提高经营绩效的目的。这种间接竞争可直接为政府实行价格规制提供依据。从不同规制理念出发，反映实践中放松规制的活动，各理论分支在完全规制与完全竞争为两端的谱系中进行若干中间定位的尝试。

(三)制度分析方法引入：规制与竞争融合关系的确立

基于规制失灵的现实，规制经济学的最新发展从更广泛的规制环境制度层面

深入探求规制与竞争的关系。一方面，制度分析方法延续了有限理性关于规制者既不全知、也不全能、甚至也不善意的认知，挑战传统规制经济学中“道德人”和“经济人”理性假设的霸权地位；(22)另一方面，作为规制经济学新的研究进路，制度分析摒弃了既往研究中政府与市场之间对立的二分法，将市场和政府统一起来分析规制制度与市场机制、法律体系以及各种非正式制度安排之间相互作用的过程。这一研究视角不仅与当今的经济性规制实践已由“放松规制”转向“再规制与放松规制并存”的趋势相契合，而且为理解现实环境复杂的制度生态打开了广阔空间。

一些经济学家通过分析社会福利在新旧制度或制度修改上存在的绩效差别，既提升了实证研究在规制经济学中的地位，又奠定了规制经济学中制度分析的基础。Bickenbach等将市场和政府规制都视为契约以及对契约的治理结构，(23)指出市场与政府规制之间的比较，实际上是对约束条件下次优的有效制度方案进行比较，选择的结果取决于在市场和政府规制中哪一种方法能更有效地治理这些关系。Pistor和Xu把私人诉讼和政府规制同样视为一个社会拥有的立法和执法手段，对它们之间的权衡关系进行了更深入的分析。(24)Shleifer等人提出的公共实施理论汇集以上观点，将一个社会对经济活动实施控制的制度安排归结为市场竞争秩序、私人诉讼、规制型国家(或公共强制)以及国家(或政府)所有制，指出各类制度安排将依据社会成本在无序和专制之间进行权衡，“制度可能性边界”被用来表示其中的替代关系。(25)此外，近期还涌现出了一批关注信任等社会资本与政府规制政策之间相互替代影响的文献。

以上制度分析路径及其观点的重要启示在于，市场机制、政府规制以及各种私人治理机制各自具有其功能局限性以及制度特征的差异乃至冲突，在此前提下，新的核心理念强调，一个合意的、有着较好社会经济绩效的规制目标的实现，

需要一系列的制度安排相互补充、相互牵制，从而能够有效地控制经济活动参与各方的行为，以最小的社会成本实现最佳的社会经济绩效。

五、规制经济学演进中的规制目标沿革及其晚近发展

在规制经济学研究演进的过程中，伴随着市场失灵与规制范围向环境、健康与安全保护等问题的扩展，规制经济学研究由“政府—市场”框架转向“政府—市场—社会”框架，(26)规制的公共利益目标逐渐凸显并得以回归。在价值目标趋于一元化的基础上，社会性规制理论得到长足发展，这是规制经济学晚近发展的一条逻辑主线。

从政治学或行政管理学的角度来说，为了实现公共利益，政府承担着不可或缺的责任，政府规制的目标就是保护和实现公共利益。这一目标取向集中体现在最传统的规制理论——公共利益规制理论之中。该理论指出，政府规制目标是“矫正市场失灵所带来的无效率和(或)不公平问题”，实现社会福利最大化，即实现公共利益。然而，利益集团规制理论打破了传统理论关于规制的公共利益目标信仰，通过引入政府(或规制者)是“经济人”的假设，指出规制目标实现的是利益集团的利益，从而实现财富再分配。当规制理论发展到激励性规制理论时，对政府“黑箱”假设的革命使得两种规制目标并立于同一个理论框架下。即政府分为规制者和国会两层，规制者虽以自身福利最大化为目标，但国会却能以社会福利最大化为规制目标。而在重新检点规制者行为目标时，“自利”这一假设显然过分狭隘，一些最新的实证研究表明，规制者往往努力保护或增强自身的声誉。不仅如此，还受到“政府应做什么”概念框架演变的影响，规制者也会关注不断扩大的公共品范围，从而加深对于公共利益目标的认识。当规制理论发展至规制框架下的竞争理论，规制经济学重拾公共利益目标，因为无论是作为竞争的前提还