自然资源国家所有权主体研究

自然资源国家所有权主体研究

——以建设我国地方物权制度为视角

摘要：我国法律规定中央政府对自然资源代行国家所有权，地方政府直接占有自然资源却缺少产权主体地位。自然资源产权主体制度设置的不合理导致中央和地方之间对自然资源的争夺，尽快建立完善我国地方物权制度利于央地关系的和谐化。通过宪法、物权法、矿产类法律和地方立法完善可以完成对自然资源产权主体地位的“确权”。

关键词：国家所有权；自然资源；地方物权制度；

我国宪法第9条中规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；”物权法第四十六条规定：矿藏、水流、海域属于国家所有。我们可以清晰看到矿藏的所有权的主体为国家，亦即全民。如何理解国家所有即全民所有，在公有制国家，国家所有权与全民所有制是两个密切相关的概念。这里的“全民所有”是指以维护全民所有制为价值取向，

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以国家所有权主体的全民性出发，确认其权利主体是全体人民。国家作为产权所有权人对自然资源的支配权能和全民作为所有权人的收益权能本应该是相辅相成的，但现实中频频出现资源之争的情况，暴露出我国的国家自然资源的物权制度的不完善、不清晰。

一、自然资源的国家属性

自然资源的国家属性主要体现为自然资源的法律属性，国家对自然资源设立相关法律制度，才将自然资源的所有权掌控在国家手里。然而自然资源为何？首先要从自然属性入手，《辞海》对自然资源的定义为：指天然存在的自然物（不包括人类加工制造的原材料）并有利用价值的自然物，如土地、矿藏、水利、生物、气候、海洋等资源，是生产的原料来源和布局场所。联合国环境规划署的定义为：在一定的时间和技术条件下，能够产生经济价值，提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。正是因为自然资源的经济价值和对人类的有用性导致越来越多的国家为自然资源创制所有权并控制在国家手中，且国家所有的自然资源的种类随着增加时间的推移不断增加。我国的宪法、物权法、矿产资源法等一系列法律为我国丰富的自然资源完成了“国家确权”。有法学学者将我国的自然资源的国家所有权的设定分为三类：一是单一的国家所有，例如矿藏、水流；二是除法律规定归集体所有的以外归国家所有；三是凡是法律规定为国家所有的为国家所有，例如列入保护的野生动物等。[2]还有学者依据《物权法》规定将自然资源归为国有财产的一个种类。无论何种观点的博弈，自然资源的国家属性已经成为共识，从法律层面最为显著的就是“自然资源国家所有权”这个概念的提出和厘定，显然自然资源国家所有的观点并不新颖，对自然资源国家所有权与国家主权性权利的辨析、自然资源国家所有权的公权私权之争都不是一时能解决的问题，[3]现实中问题最亟待解决的不是所有权本身的问题，而是如何行使国家所有权的问题以及由其权利主体地位衍生出来的问题。

二、自然资源国家所有权主体

国家所有权的客体是否是可以是自然资源，有学者提出我国自然资源的规定在宪法之中就有三大缺陷，首当其冲的就是抽象的“自然资源”不能被支配，因

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而不可能成为所有权的客体。由于《宪法》在设立自然资源所有权的先天不足，

导致了《物权法》也回避了这个问题，相关资源类法律都出现了僵硬的现象。但是笔者认为，自然资源在宪法之中的规定仅仅是一个确权性规定，仅仅确立自然资源的物权（国家）归属，这类似于国家的主权宣誓，这正是国家所有权作为权利之中含有权力的体现，[5]这种“特殊复合型”的权利只能由宪法规定，其他法律根本容不下这种涉及广泛又包罗万象的权利。此外，自然资源的国家属性和我国的国家性质也要求宪法之中需要对关乎国计民生的自然资源给予“国家确权”。因此，自然资源物权制度的完善是未来民法典需要解决的重要问题，这并非说明自然资源不是国家所有权的客体。

在学理上有人认为国家行使自然资源所有权的方式是公共信托，也有认为是自然资源是公共物而为国家直接所有。无论何种理论都认为国家是行使权利的主体，而我国法律又规定国务院代行自然资源所有权，也就是中央政府行使，地方政府是否可以代行所有权呢？法律没有给出规定，但是在学术界观点还是比较一

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致的，大体都认为中央与地方国有资产产权关系划分是必要的。这首先因为中央政府代行国家所有权，而丰富的自然资源散落在地方，虽然我国对国有资产的管理体制实行的是“国家所有，分级代表”，但是中央地方两级政府权责界限划分清晰，缺乏协调机制，中央政府高度集中自然资源的所有权，但是没有实现自然资源的所有权、占有使用权和收益权的对等，政府作为国有资产的所有者和占有使用者与相关资源企业作为具体监督管理经营者之间的财产收益关系没有得到清楚的划分界定，中央政府权大责小收益高，地方政府仅能享有部分占有使用的权能，导致地方政府作为国有资产的占有使用者对国有资产的管理没有积极性。地方政府并非对自然资源的开发不感兴趣，只是因为地方政府没有自然资源的所有权，因此地方政府在吸引外资时，相关权能无法得以运转，地方政府开发资源、上一个项目需要上级政府的层层审批，审批效率低下，才导致了地方政府积极性不高。足见，地方政府作为自然资产产权主体符合现实发展需要。

我国拥有丰富的自然资源，地方政府“占据”资源却未能实现经济的腾飞，反而因资源丰富导致经济发展模式单一，经济发展进入了死胡同。这其中暴露的问题是显而易见的，由于地方政府没有成为法律上的产权主体，导致地方政府和人民成为了“矿竭城衰”的实际受害者[6]，截至目前官方发布的资源枯竭型城市高达78座，而我国共有煤炭、森工、石油等各类资源型城市118个，枯竭率达到了66%，[7]地方政府并没有因为国家开发本辖区内的自然资源而对地方经济有所增益，况且地方国有资产形成过程中和利益的相对性，[8]因此地方政府代行所有权的需求日益增加，地方和中央争夺资源的现象也就频繁出现了。自然资源天然存在于地方政府辖区内，这使得地方政府享有开采自然资源的先天优势，国家自然资源的开发给地方造成的损失也需要相应的机制给予补偿，而补偿机制却并未形成，加上国家对自然资源的专属化，一系列原因加深了央地之间的矛盾。典型的如陕北等地一直延续的石油开采争议案件[9]，除此之外更是衍生出大量的包括上述案件中的陕西延长油矿在内的国有矿藏类的盗油事件，而地方公安机关对此类案件的颇为微妙态度也反映资源之争的白热化。在陕北石油开采案中，中央与地方的产权及相应的利益获取权有争议，但更多的是民营石油投资商群体被排斥的局面掩盖了这一矛盾的扩张。而沿渤海地方政府“围海造田”所产生的争议则从另外一个侧面反映了央地之间在产权方面的纠纷之严重性，京津冀地区房价的持续上涨，让沿渤海地区的地方政府看到了商机，地方政府财政主要来源于土地，因此一些地方政府将目光投向了广袤的滩涂，这种行为一方面造成央地权限

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自然资源属于资源性国有资产，因此本文中讨论的国有资产为自然资源，且重点讨论矿产资源。

或利益的争议，另一方面也属于违法行为。更有大连地市政府耗资百亿填海，不仅没有填海手续，连立项都未获批的荒唐现象出现。因此，赋予地方政府自然资源产权主体地位可以促进和谐央地关系的实现并缓解资源之争。

自然资源的国家所有权主体结构重塑首先应该赋予地方政府对自然资源的相应的所有权，中央可以代表国家，那作为“次国家政府”的地方政府亦可以代表国家对自然资源行使所有权。地方政府辖区内的自然资源丰富，但却因为相关产权主体地位的缺失而不能将自然资源变现，或者为了地方利益违法开发，这明显是国家所有权主体虚无的体现。我国理论上和法律上都确认自然资源归全体人民共同所有，国家代表全体劳动人民行使所有权，但是中央政府牢牢控制这自然资源的国家所有权，地方对占有的自然资源的开发却是鞭长莫及。因此，赋予地方政府相关产权及相应权能势在必行。

重新确立我国国有资产产权主体体系，可将主体分为三个层次，第一层是中央人民政府即国务院；中央人民政府拥有全部国有资产的终极所有权和完整的财产权利，包括所有权、占有使用权、收益权、处置权和其他相关权能；第二层是省级单位（各省、自治区、直辖市、特别行政区等）；第三次是地级市、区、自治州人民政府。中央政府以下的各级政府拥有次一级财产权利，包括一般的具体所有权、占有使用权、收益权、处置权和其他派生的相关权能。这样产权主体明确，随之相关责任清晰，地方政府拥有国有资产所有权，只要完善相关分配制度，充分调动地方开发自然资源的积极性，也可保护自然资源的有效利用，更能促进资源性城市的经济发展。地方政府作为辖区内自然资源的产权主体之利可见一斑。

早在2012年，国土资源部和全国工商联出台了《关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》，通过民间资本对自然资源的开发，加速促进自然资源领域的健康发展，然而目前民间资本进入该领域的现状堪忧。以石油天然气为例，民间资本进入行业下游的尝试最多，也取得一定的成绩；而进入上游和中游仍存在较大的困难。[10]但是，民间资本对自然资源的开发热情很大，而这种热情加剧了地方政府的对产权主体的“渴望”，地方政府需要借力本辖区丰富的自然资源来促进本地区经济的发展，而其自身并不是经济主体，所以只有通过自然资源产权权能的流转和借助民间资本强大的活力来实现自然资源开发的市场化和经济利益最大化，而地方政府并不拥有自然资源的所有权，不能实现部分权能的流转，这无疑是民间资本难以进入上游开发的重要屏障。

三、自然资源产权主体地位的“确权”思路 上述自然资源主体资格分析我们可以知道，和自然资源有联系的三类主体分别为中央政府、地方政府和民间团体。中央政府和地方政府都可以为国家代表，是自然资源产权的产权主体，而民间团体只是在部分产权权能流转中才有所涉及，因此自然资源产权主体改革重点要放在中央政府和地方政府这两者之间：首先要赋予地方政府自然资源的所有权，其次是理顺中央政府和地方政府权力界限，建立地方物权制度。

中央与地方在自然资源的产权权能关系实质上有两层含义，一层是中央政府拥有自然资源完整的、终极的所有权；另外一层是地方政府拥有的是中央政府授权之下自然资源管理权和自然资源所有权的部分权能。中央政府对地方政府这个“产权主体”有制约、限制、监督和管理的权力。法律和现实都表明地方政府取得自然资源的所有权需要受到中央政府的限制，而现有的一刀切规定是造成现在自然资源产权主体缺位的现象的原因之一。我们的基本法律（例如《物权法》）对自然资源进行分类规定产权主体，有关国家战略意义的稀有资源仅限中央政府

享有所有权，普通自然资源的产权主体可以赋予地方政府，而相应的税收渠道来平衡地方与中央的利益，地方政府获得主体资格后会积极开发、正当利用自然资源来促进地方经济的发展，而中央政府可以通过税收来享受自然资源带来的利益分成，然后通过转移支付使全民享受自然资源的经济效益，这样也符合全民所有的宗旨。按照上面的思路，地方政府取得自然资源的产权不能单纯的依靠中央政府的授权，更重要的依赖法律的授权，这样权利主体地位才更具有正当性。而我们法律的相关规定过于宽泛而需要改善，首先从宪法层面，需要对“国家”的含义进行宪法解释，把地方政府囊括在国家的含义之中，也就是地方政府可以代表国家行使某种国家性权力；其次就是相关基本法律，例如《物权法》可以按照自然资源性质进行分别规定，明确产权主体；相关资源类法律应该细化产权主体规定；而地方政府在不违背上位法的情况下可以出台相应的地方立法，至此，法律自上而下的赋予了地方政府自然资源的所有权，地方政府就可以成为实质意义上的自然资源国家所有权的权利主体。

在我国，如果地方政府获得自然资源国家所有权以后，地方经济实力会显著增强，这从侧面会增加地方和中央分庭抗礼的资本，使本来就不顺畅的央地关系平添一丝危机。我们类比联邦制国家中央和地方关系时，不难发现联邦制国家的地方相对于中央而言是较为独立的的地方，应该被赋予能够维系本地经济社会发展更为独立的权力，这些权利涉及人、财、物各方面，主要意图还是想通过此种权力格局的架构给这些联邦制的地方以实至名归的法律地位，权力多，相应义务也多，两者之间互为因果又形成螺旋上升的促进关系，也就是所谓的财权与事权匹配、权利（职权）与义务（职责）对等，由此形成良好的央地关系。

俄罗斯宪法第72条规定，“俄罗斯联邦和其联邦主体共同管辖”“（3）土地、矿产、水流和其他自然资源的管理、适用和支配问题。??”德国、瑞士、澳大利亚等国家都有相关的地方物权之规定，????宪法之中充分赋予地方政府治下自然资源的物权，地方政府享有自然资源所有权未必就加剧中央和地方关系的紧张，反而地方政府成为物权主体之后能够更好的促进地方的发展而利于央地关系的理顺。因此，构建地方物权制度可以平衡中央和地方之间的矛盾，或者可以说地方政府物权制度是解决央地物权争议的一条必经路径。此外，地方政府的自然资源所有权在我国法律之中自上而下拥有地位以后，更为重要的就是中央和地方在所有权边界上的划分，何种资源属于中央独享，而地方不能涉足；何种资源需要地方完全自己掌控来发展地方经济的，这是需要在修法时，对权力边界进行进一步厘定。

四、结语 现实之中，地方政府对域内的自然资源之管控通常只是有实无名而已，从多个角度来看地方政府可以作为并且能够作为其域内自然资源所有权人。在自然资源的开发上，地方政府一直默默配合着中央政府的经济战略部署，而随着市场经济的纵深，留给地方政府是“矿竭城衰”，中央权力大、索取多，而几乎不承担责任。尤其是资源型地方像蜡烛一样，燃烧自己，照亮整个国家，这不是长久之计，因为，资源总有枯竭的一天。如何避免这样的悲剧出现，首先就是赋予地方政府以自主权，调动地方政府积极性，让地方政府有为自己“造血”的能力。以自然资源为切入点，我们想建构的是整个地方物权制度，窥一斑而知全豹，我国地方物权制度是缺失的，单一制国家的地方物权制度可以不像联邦制国家那样直白，但是地方政府也不能沦为中央政府的附庸。完全可以让地方政府从享有自然资源所有权开始，作为探索我国地方物权制度的开始。当然，仅依靠宪法、物权

法、资源类相关法律的修改是还是不够的，相关的如财政法、税法等法律的修改，方可最终造就地方物权体系的雏形。且明确国有资产产权主体，理顺国有资产产权关系，构建地方物权体系，对良好、稳定的央地关系也是有百利而无害。

参考文献

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马俊驹：《国家所有权的基本理论和立法结构探讨》，载《中国法学》2011年第2期。 [2]

王克稳：《论自然资源国家所有权的法律创设》，载《苏州大学学报(法学版)》2014年第3期 [3]

单平基：《自然资源国家所有权性质界定》，载《求索》2010年第12期 [4]

康纪田：《论自然资源所有权宪法设立的缺陷》，载《行政与法》2005年第1期 [5]

陈旭琴：《论国家所有权的法律性质》，载《浙江大学学报（人文社会科学版）》2001年第3期 [6]

谭波：《我国中央与地方权限争议法律解决机制研究》，法律出版社2014年版本，第51页 [7]

参见百度百科“资源枯竭型城市”，载

http://baike.http://www.china-audit.com//view/218709.htm?fr=aladdin最后访问于2014年11月10日 [8]

史言信：《国有资产产权：中央与地方关系研究》，中国财经经济出版社2009年版本第7页 [9]

案件参见：杨鹏：《经济问题政治化的危险》，载《民营经济》2005第7期。 [10]

崔昊哲：《民进资本进入自然垄断行业问题研究》，载《山东理工大学学报（社会科学版》2014第9期 ????

谭波：《论联邦制国家地方物权制度构建及其启示》，载《理论月刊》2014第3期