银行暴利的法律控制放松管制而非反垄断

在于此。立法中虽已明确取经济需求测试及数量限制的要求，但现实中的银行准入还明显有数量限制。同时，由于缺乏明确的实质权衡因素的规定，银监会在审查商业银行设立申请时的自由裁量权几乎不受控制——它既可以批准上百家城市商业银行，也可以挡住想进入银行业的民间资本。理论上，对这种所谓的“玻璃门”现象，反垄断法完全可以从是否存在“滥用行政权力排除、限制竞争”角度来对银监会行为予以审查。

五、控制途径：放松管制而非反垄断

既然银行暴利的制度根源在于管制而非垄断，而管制与反垄断作为国家管理经济的两种手段，具有相对独立性及各自管理范围，试图以反垄断法来审查管制行为，效果是极其有限的，那么，控制银行暴利的途径就应该是放松管制而非反垄断。

（一）放松管制的基本方面

放松管制的首要措施是拓展融资渠道。我国现实情况是，一方面是旺盛的社会融资需求，另一方面银行业金融机构几乎“垄断”了融资渠道。这种供需矛盾不仅使得银行稳收暴利，更使得广大中小微型企业无法从正规途径获得资金支持。改变这种不合理现状就需要拓展融资渠道，降低银行间接融资在整个社会的资金配给中的比例，当务之急是适度赋予民间金融合法地位。这已是社会共识。因为拓展融资渠道不仅是解决银行暴利问题的最彻底方法，更能为中小微型企业的发展及时“输血”。

放松管制的第二个方面是确保管制机构审批权的理性行使。我国当前银行设

立之难，更多地可能并非银行市场准入制度本身之过，而是审批机关即银监会对银行设立的审批过于慎重。对民间资本来说，银监会的担心可能来自民间资本公司的自身治理结构不健全，信用状况不佳等方面，这种担心为确保银行业安全所必需，但现行银行业的资本结构足以说明银监会确属过虑了。民生银行是一个例子，作为中国民营银行的范本，其成功本身就说明民间资本进入银行业不会存在经营上的问题。我国未来的银行业改革表现在准入制度上，需要审批机关转变观念，在准入环节上无须再考虑资本性质因素，不论对任何主体的银行设立申请，都应做到公平对待，银监会的更多精力应放在准入后的监管上。

要做到准入上的公平对待，需要作出以下制度努力：

第一，增加审批的可预见性。我国当前的银行准入审批，就被批评为银监会内部掌握的审批权。之所以说“内部掌握”，因为相关法规中银监会审批的条款，从未明确审批通过或不通过的具体条件是什么。[36]为确保审批公平，必须提高审批的可预见性。为此，需要消除现行审批规则中的模糊规定，如银监会《中资商业银行行政许可事项实施办法》中关于准入条件的“有健全的组织机构和管理制度”、“公司治理与内部控制健全有效”等弹性极大的要求，到底有哪些具体标准、现实中又是如何予以判断的等问题，应予进一步细化。

第二，明确银监会审批的性质。银行准入审批在性质上属于行政许可，但行政许可有不同种类，不同种类的许可对相对人及其他主体权益的影响程度不同。《行政许可法》虽未明确规定行政许可的种类，但理论上行政许可可分为一般许可和特殊许可两类。一般许可指对符合条件的主体直接发放许可证，无特殊限制；特殊许可即特许，是指除了一般的法定条件外，还对申请人有特别限制的许可。二者的一个重要区别在于：一般许可无数量限制，而特殊许可多有数量限制，即

满足法定条件也未必能获得许可。银行准入许可到底是一般许可还是特殊许可？基于银行业特殊性的考虑，我国1995年《商业银行法》明确规定审批商业银行设立申请时需要实质权衡，因而属特殊许可；但这一规定在2003年被明确删除，所以有理由相信，现行的银行准入审批应为一般许可。如果属于一般许可，银监会的审批职责就应是严格执行准入制度，这种执行既包括将不符合准入条件的主体排除在银行业之外，也包括对符合准入条件的主体颁发许可证。但这种理解与银监会的现实做法并不一致。所以关于银行准入审批的法律性质，需要在制度与实践中形成统一认识。

放松管制的第三个方面是重构我国现行的利率管制制度。重构利率管制制度的目标是缩小存贷利差。尽管单从数据看，我国的存贷利差并不比其他国家大，[37]但这里必须考虑的一个重要现实是，我国当前金融市场不发达、银行间接融资占比近80%。3%左右的利差也许并不其他国家高，但如果考虑到银行间接融资的高比率，则其决定的最终利润数额与其他国家是不可同日而语的。

在解决利差问题上，利率市场化的呼声最高，被视为最彻底的途径，我国也一直以此为目标进行利率改革。但利率市场化是否真能终结银行暴利尚有未知之数。因为在存款利率放开的同时，贷款利率也会随行就市。在企业融资需求很长一段时间内仍很旺盛的背景下，银行的贷款余额仍可能供不应求，因此贷款利率依然会很高。即便存款利率也随之上涨，但谁也不能保证一定会上涨到存贷利差缩小到合理的程度。

利率市场化要想发挥作用，必须同时辅以融资渠道的放开，赋予民间金融合法地位。融资渠道多元化之后，如果银行存贷利差过大，市场机制会使人们转向民间金融——不论向民间金融贷款，还是向民间金融存款，都会以市场化的方式

将利率调至均衡水平。这一过程还可以刺激商业银行改进服务，提高效率，以及实现业务升级。但在民间金融合法化仍需一段长路要走的情况下，通过利率制度来缩小存贷利差，权宜之计应当是“单边加息”，即只调高存款利率或只调低贷款利率。

（二）放松管制的必要补充

管制不一定能带来高效率，放松管制对银行业发展更为有利，但放松管制不是管制解除，而是管制的自我反思、自我革新。革新过程中需要相关制度补充。

1．管制转向：强化商业银行的公共性

解决银行暴利及相关问题需要管制机构重新定位管制目标及选择相应的管制措施。效率与安全固然重要，但金融公平同样不能忽视。[38]商业银行在赚取高额利润的同时，也要为社会公众提供公平的金融服务，承担一定的社会职能。商业银行不同于普通商事企业，它享受着诸多法律特权，占用了更多的公共资源：它们被允许在高杠杆基础上吸收公众存款；它们从避免竞争过烈的市场准入控制中获得竞争利益；在遭遇财务困难时，它们可能得到中央银行作为最后贷款人提供的流动性支持以及政府动用公共资金实施的紧急援救；具有系统性影响的大型银行更是从政府显性或隐性的“太大不宜倒”政策中获得了补贴。[39]因此，必须认识到“商业银行具有一定的公共性”[40]这一属性，监管机构应促使商业银行在追求经济目标的同时也要考量相应的社会目标。

强化商业银行的公共性意味着商业银行要有社会担当，表现为不仅要积极履行社会责任，更要履行其公共职责，如提供普遍服务、公平服务、保护金融消费