试以内输入模式分析《国有土地上房屋征收与补偿条例》的制定

试以内输入模式分析《国有土地上房屋征收与补偿条例》的制定

摘要：城镇房屋拆迁引发的利益冲突和社会矛盾，已成为影响我国现代化、城镇化进程和社会稳定的突出问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台是化解拆迁征收矛盾，推进城镇化建设的有力回应和保障。本文以精英决策模型为基础的“内输入”模式为理论工具，分析了《国有土地上房屋征收与补偿条例》制定过程，指出精英决策“内输入”模式是中国公共决策过程的主导形式，政治精英有着既定的执政理念并代替公民进行利益的表达与整合，主导着公共政策制定的全过程。

关键词：精英模型；内输入；房屋征收；公共政策

近年来，因城镇房屋拆迁引发的利益冲突和社会矛盾，已成为影响我国现代化、城镇化进程和社会稳定的突出问题之一。与时俱进修改制定相关法规，规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋的所有权人的合法权益，已属当务之急。2011年1月21日，国务院正式出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》），将有利于缓解国有土地上房屋征收引发的利益冲突和社会矛盾，对全面建设小康社会，稳步推进我国社会主义和谐社会建设具有重要意义。《条例》的制定过程，体现了党和政府省时度势、统筹兼顾、以人为本的立法精神，以国务院法制办、住建部等为代表的政治精英主导了《条例》酝酿、修改、出台的全过程，体现了中国现阶段政策制定的“精英决策模式”，在一系列整合和表达社会整体利益的过程中，又体现了“内输入”的特征，而正是“精英决策的内输入模式”形成了具有中国特色的政策制定模式。

一、《条例》制定背景及过程

近年来，随着中国城市化进程的加速和房地产市场的快速发展，全国各地相继爆出并引起广泛社会影响的恶性拆迁事件，城市房屋拆迁冲突有愈演愈烈的趋势。从湖南嘉禾政府强制拆迁多名百姓被捕，到重庆“最牛钉子户”与政府强硬对峙，再到2009年11月成都金牛拆迁户自焚事件、2010年9月江西宜黄自焚事件等，导致了社会关系的高度紧张，更是将民生与民权的核心问题推向社会转型的风口浪尖。2009年12月7日，北京大学五名教授基于学者的社会良知，致信全国人大常委会，提出《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》），与《宪法》、《物权法》、《房地产管理法》保护公民房屋及其他不动产的原则和具体规定存在抵触，要求对其进行审查，建议废止

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或修改相关条款。虽然一系列的恶性拆迁事件产生了严重负面的社会影响，相关政府部门的执法公信力严重受损，人民群众的合法财产、人身权益受到严重侵害，但在一定程度上推动了拆迁立法的废旧立新进程。

《条例》出台以前，我国一直在沿用1991年出台，2001年修改的《拆迁条例》。随着2007年《物权法》的实施和《城市房地产管理法》的修改，明确把公共利益作为征收国有土地上房屋的前提，而《拆迁条例》无论是在总则还是在分则均未体现公共利益征收原则和精神。《拆迁条例》作为行政法规与《物权法》和《城市房地产管理法》作为法律存在冲突，形成“下位法”抵触“上位法”的局面。《拆迁条例》其原有框架已不再适应宪法、法律以及经济、社会的巨大发展。

（1）黄辉明：《房屋拆迁冲突呼唤房屋征收立法》，《中国住宅设施》2011年第3期。

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2007年8月，国务院以法制协调统一原则为基础，对《拆迁条例》进行审查，以建立合法、公平、公正的房屋拆迁法律关系，《拆迁条例》的修改程序列入政府议程。2007年12月14日，根据《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》有关内容和要求，国务院有关部门起草了《条例（草案）》，并首次提交国务院常务会议审议。会议认为，条例直接关系人民群众切身利益，要求有关部门广泛听取意见进一步修改后，再次提请国务院常务会议审议，然后公开征求群众意见，再由国务院决定公布施行。2009年12月16日，国务院法制办召开专家研讨会，听取了民法、行政法方面的专家对《拆迁条例》修改工作的意见。2010年1月29日，国务院法制办首次公布《条例（征求意见稿）》，征求社会公众意见。开展40多个典型城市调查统计，同政府和有关部门负责人多次研讨座谈，请经济、法律、规划、土地、评估等方面的专家参加各类座谈会、论证会召开45次，1150多人次参加讨论。2010年12月15日，国务院法制办公布第二次征求意见稿。国务院法制办先后两

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次就《条例》向社会公开征求意见，开创了行政立法征求意见的先例和记录。2

2011年1月21日，国务院令公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》并施行。《条例》共五章三十五条，制定的目的是为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益。2001年6月13日国务院公布的《城

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市房屋拆迁管理条例》同时废止。《条例》虽然是在《拆迁条例》的基础上制定的，但绝非一般意义上的法律“修订”或“修正”，而是在整体上进行了变革，是在新的社会、政治、经济特别是法律发展背景下所进行的“废旧立新”之举。

在《条例》从进入政府决策议程、起草、征求意见、修改到最终通过、颁布实施，政治精英在政策制定的全过程中起到了核心主导作用，整合了现阶段社会公共利益和群众个人利益，致力维护推动工业化、城镇化进程以及现代化建设全局。

二、精英决策的“内输入”模式

精英决策模型肇始于意大利学者莫斯卡和帕累托，德国学者米尔斯1956年在《权利精英》一书中进行了典型论述。1975年托马斯·戴伊和齐格勒在《民主政治的讽刺》中提出了政策制定的精英模式，逐步成为西方国家特别是美国政治学研究中的一个重

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要的分析途径。

精英决策模型认为公共政策是掌握统治权力的政治精英的价值偏好。在政策过程中，公众完全是被动的，他们的要求及其行动对公共政策不会产生决定性作用。而只有占统治地位的精英才能把握政策制定的主动权，公共政策完全由他们来决定，然后由行政官员及其机构加以执行。其主要理念包括：第一，社会事实上分为有权的少数和无权的多数。前者是有组织有序的、自觉的集团，后者是无数分散的、不自觉的个体。第二，少数的精英并非是多数的被统治者的代表。第三，精英们在社会制度和价值观方面是一致的，并为之共同奋斗，非精英上升到精英地位的过程缓慢而又不间断。第四，大众通常是冷漠的、无知的、自私的、消极的，因此精英人物很少会受到大众的影响。精英集团有责任维护社会系统的基本价值观，承担起社会政治责任，为民众提供福利。第五，公共政策是由杰出人物做出的决定。相对说来，行动积极的精英受态度冷漠的民众的直接影响很少，精英对民众的影响多于民众对精英的影响。同时，

（2）陈菲、杨维汉、崔清新、隋笑飞、邹伟：《国有土地上房屋征收与补偿条例》制定颁布纪实》，新华网2011年1月27日，http://news.xinhuanet.com/2011-01/27/c_121032698_2.htm。 （3）国务院：《国有土地上房屋征收与补偿条例》，法律出版社，2011年，第10页。 （4）张国庆：《公共政策分析》，复旦大学出版社，2005年，第302页。

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精英模型也认为，公共政策并不一定会违背大众的意愿，尽管精英的价值偏好可能与大众不同，但精英在制定政策时仍会关注大众的利益，采纳大众的政策意见。为大众

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谋福利的责任已经由具有相应能力的精英来承担。精英理论是政府权力理论中的一项重要内容，它对政策分析领域具有很大的影响。但该模型的最大缺点是忽视了现代政治生活中公众的政治参与的作用和影响。

事实上，我国公共政策决策过程与一般意义上的精英决策模式存在区别。中国特色的政治体制决定了中国政策制定的过程并不是典型的精英决策模式。同时，由于社会结构分化程度较低，社会利益的表达和综合并非由各种社会结构来承担，而是由政治系统内部权力精英通过分析、研究和调查而将他们所认定的社会利益输入到公共政

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策中去，呈现出一种“内输入”的特点。

“内输入”作为一个学理概念，大概要追溯到伊斯顿的《政治生活的系统分析》。伊斯顿用“输入”一词来意指环境系统对政治系统的支持和压力。同时，伊斯顿也认识到有一些要求来自于政治系统内部所产生的愿望、意向、偏爱或利益，反映了政治系统成员对于系统既有结构的不满。因此，他用“内输入”这样一个不甚成熟的术语来描述严格意义上的由政治角色的经验和活动而不是由社会非政治领域中人们的经验

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所形成的要求。

我国学者胡伟在《政府过程》一书中采用伊斯顿的政治系统分析方法，借用“内输入”的概念，认为“内输入”是指在社会没有利益多元化的条件下，由政府精英代

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替人民进行社会利益的综合和表达，其特征是权力精英之间的政治折中。

上海交通大学高传勇博士在对“内输入”模式的分析中认为，其基本特征为：第一，政策输入的主体是权力精英。社会上各种利益要求不是由政治体系外部的社会结构输入到决策中枢，而是权力精英作为利益代表主动寻求和确认政策问题，代替人民进行政策输入，是典型的自上而下型决策模式。第二，利益表达具有间接性。公共决策不是以群众的利益表达和综合为动力，而是权力精英通过群众路线的方式来综合民意，群众当家作主的权利是由权力精英为民做主的间接机制实现的。第三，权力精英着眼于公共利益对不同利益群体的诉求予以体认和平衡。决策往往是权力精英之间商议、冲突和妥协的复杂过程，正是通过这一过程代表了不同的社会利益要求，该过程主要以幕后解决的形式在权力精英内部进行。第四，权力精英通过多种渠道体察民情民意作为决策的依据。这些渠道既包括各种会议、通报、批示等正式渠道，也有精英调查研究、内参信息、智囊建议以及人际关系等非正式渠道，但这不是公开的可以普遍参与的制度，这种意见收集往往由行政部门主动发起，其对象是有选择性的，与一

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般意义上的政治参与有所区别。可以看出，“内输入型”的精英决策模式更符合中国政策制定过程的现实。

三、精英决策内输入模式对《条例》制定的分析

（一）政治精英实践执政理念

（5）张国庆：《公共政策分析》，复旦大学出版社，2005年，第302-303页。 （6）陈振明：《公共政策分析》，中国人民大学出版社，2003年，第209页。 （7）徐庆利：《释析政策制定中利益集团与精英政治的博弈》，《大连海事大学学报(社会科学版)》2010年第1期。 （8）陈振明：《公共政策分析》，中国人民大学出版社，2003年，第209页。 （9）高传勇：《中国公共决策的内输入模式及其困境分》，《四川大学学报（哲学社会科学版）》2009年第6期。

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根据精英模型，公共政策是政治精英的价值偏好，也可以理解为是政治精英执政理念的体现和实践。《条例》的制定过程，从最初的艰难起步到最后的应运而生，实际体现了我国党和政府执政理念的变化，是执政理念在公共政策领域的实践和落实。

2004年9月，党的十六届四中全会上正式提出了“构建社会主义和谐社会”的概念，将“和谐社会”作为执政的战略任务，“和谐”的理念成为建设“中国特色的社会主义”过程中的价值取向。“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”是和谐社会的主要内容。2007年10月，在党的十七大上，胡锦涛总书记在《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》的报告中提出，科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续性，根本方法是统筹兼顾，指明了我们进一步推动中国经济改革与发展的思路和战略，明确了科学发展观是指导经济社会发展的根本指导思想。可以说，社会主义和谐社会、科学发展观等执政理念的确立，是近年来我国一系列政治变革、法制建设和经济社会发展的根本指导思想。党和政府对于解决动迁征收工作中出现的各类矛盾、维护社会稳定，是基于以人为本、科学发展观、维护社会和谐稳定的理念出发，推动和指导了《条例》的制定。

对于中国特色社会主义法律体系的建设，党和政府也有着明确的指导思想，即三个方面的“相适应”：“一是与处于社会主义初级阶段的国情相适应。我国法律体系的构建必须从初级阶段的特点出发，不能与之相脱离，否则就成了无源之水、无本之木。二是与改革开放和社会主义现代化建设进程相适应。改革开放和现代化建设的阶段性任务不同，对法律提出的需求以及能够为制定和实施法律提供的条件也就不同，法律体系构建必须紧紧把握改革开放和现代化建设的要求，紧紧把握依法治国、建设社会主义法治国家的要求，不能脱离和超越现实，也不能为了体系而体系。三是与法律体系自身发展规律相适应。法律体系逐步形成和不断完善的过程，既是经济社会不断发展变化的反映，也是法律体系自身规律的体现。法律体系要经历一个从无到有、从初

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步形成到基本形成再到形成、然后经过不断完善趋于更加成熟的过程。”这一思想指导了我国法制建设的推进。

《条例》在修改制定之前，国务院就明确了制定《条例》的总体思路：一是统筹兼顾工业化、城镇化建设和土地房屋被征收群众的利益，努力把公共利益同被征收人个人利益统一起来。二是通过明确补偿标准、补助和奖励措施，保护被征收群众的利益，使房屋被征收群众的居住条件有改善、原有生活水平不降低。三是通过完善征收程序，加大公众参与，规定禁止建设单位参与搬迁，取消《拆迁条例》行政机关自行

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强制拆迁的规定，加强和改进群众工作，把强制减到最少。从《拆迁条例》到《条例》的制定实施，跨越20年，历经三个阶段，十年一改，体现了中国社会城镇化发展的历程，也反映了政府的政策调整和立法者法治观念的不断成熟更新。可以说，《条例》的制定是党的执政理念的具体实践，是根据相关指导思想而逐步开展的。

（二）政治精英主导政策制定

中国的政治体制奠定了中国精英决策模式的体制基础。由于中国实行的也是一种

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代议制政体,从决策权力的最终归属来看，中国的决策模式也是典型的精英决策。精

（10）王兆国：《关于形成中国特色社会主义法律体系的几个问题》，人民网，2010年11月18日，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2010-11/18/c_12790207.htm。 （11）新华社：《国务院法制办、住房和城乡建设部负责人就<国有土地上房屋征收与补偿条例>有关问题答记者问》，《人民日报》2011年1月23日。 （12）赵夫鑫、李文卿：《精英决策模式起源及其合理性探析》，《重庆交通大学学报（社科版）》2010

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