城市管理体制

第二章 城市管理的科学概念和基本内涵

纵观城市管理研究和实践，目前城市管理的定义和内涵是困扰深入研究的首要障碍，也是做好城市管理实践工作和立法工作的最大障碍。对城市管理的广义和狭义概念进行界定，进而提出城市管理的科学概念，才能为有关部门指导和各城市政府做好城市管理工作以及将来国家制定城市管理法规奠定理论基础。

第一节 城市的基本属性

城市是人类生活居住的最佳聚落形式和从事各种政治、经济、文化活动的基础平台。 一、城市的基础功能和衍生功能

城市的功能属性表现为一部分功能不直接产生经济效益，而是作为支撑，为生产和生活服务。可以把城市功能分为基础功能和衍生功能两类。

城市基础功能是城市中的自然人离开就不能生存或无法健康正常工作生活的一类功能，表现为人们集中进行政治、经济、文化活动的平台。这一平台之所以能够正常运转，直接依赖于一个比较完备的基础性支撑系统，包括给水、电力、通信、供热、交通运输、供气、垃圾收运、排水、园林绿化等，这些设施的运转发挥着城市基础性功能作用。这些功能为现代城市存在、运行和发展所必需，一旦得不到保障，城市立刻陷入瘫痪。

食品的供应也是城市自然人赖以生存的基础物质条件，但城市日常的食品供应任务完全可以由高度发达的市场体系胜任。从现实的运行来看，市场较好地保障了城市食品的供应。日常的城市管理中，城市综合管理部门不应当担负食品供应管理的职责。但必须指出的是，当城市遭遇突发事件，如地震、洪灾、雪灾、污染、骚乱等容易导致食品短缺危机的事件时，由市场供应食品则会导致哄抬物价、囤积居奇等投机行为，很难有效保证城市自然人的食品供应，直接威胁城市自然人的生命安全。因此，在面对突发事件时，应启动应急管理，把城市食品供应纳入到城市综合管理部门的统筹协调工作职能。

人类在城市基础性支撑平台上开展的各种各样的政治、经济、文化活动，是城市基础功能的衍生功能。

城市基础功能和衍生功能相互衬托，形成若干高度复杂、相互关联的系统，各系统之间相互影响和彼此作用，形成更加复杂的城市自身网络，网络活动推动城市向理想的居住空间演化。离开城市基础功能，城市的所有政治、经济、文化活动都无法正常进行，衍生功能也就无法发挥作用。因而，城市基础功能被称为城市的生命线。反过来，没有各种各样的政

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治、经济、文化活动，城市基础功能也就失去了存在的意义和价值。所以，各种各样的政治、经济、文化活动是城市终极价值，基础功能服从和服务于各种各样的政治、经济、文化活动。良好的城市基础功能，也有利于提升政治、经济、文化活动的品质和效率。

二、城市的公共空间和专属空间

城市具有空间属性，相对于农村，城市在相对狭小的空间中开展各种各样的政治、经济、文化活动。城市空间类型可以分为公共空间和专属空间两部分。

城市专属空间是法人和自然人独立使用和管理的空间。专属空间包括个人专属空间和集体专属空间。专属空间的使用权取得要由城市政府行政部门或授权部门设定或给予许可。

城市公共空间是全体公众可以共用共享的空间，凡是城市政府行政部门未授权给法人和自然人使用的空间都是城市公共空间。城市公共空间还是一个立体的概念，涉及公众可以共享的和视觉可达的地下、地面和低空范围。

无论是专属空间还是公共空间，都必须按城市政府行政部门许可的功能合理使用。 部分城市空间专属化后，拥有相对独立的使用权，受到法律的保护，不容易受到侵犯。专属空间应该由专属空间的使用者管理，不能受到其他个人和组织的干涉。但是由于集体专属空间属于集体的公共空间，覆盖面积大，同时也容易受到集体内的个人侵占，进而影响到城市空间的有序性。因此，城市综合管理部门虽然不能对集体专属空间进行直接管理，但应当对集体专属空间的管理者给予监督与建议，保证其范围内空间的有序性。

城市公共空间长期没有专门部门统一管理，这是我国城市容貌脏、乱、差的根本原因。但城市公共空间涉及城市公众利益，事关重大，又必须由一个政府部门统筹管理、合理使用，方可保障城市良好的秩序。

第二节 城市规划、建设与管理的关系

城市规划、建设与管理的关系十分密切。城市规划活动是对城市专属空间和公共空间进行合理分配。城市建设活动是为城市人群生活、工作和安全保障提供工程设施。城市管理活动是保障城市基础性功能设施健康运行和公共空间良好秩序。城市规划建设管理机构的设臵，历史上长期三位一体、统筹兼顾。

城市规划、建设与管理既有工作时序上的前后连续性，又有工作性质上的互动互补性，在目前城市规划建设管理机构分设的情况下，也应该强调城市管理应当提前介入到城市规划、建设工作中，城市规划、建设工作也应当提前兼顾考虑到城市管理工作。城市规划、建

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设、管理工作由一位副市长分管比较有利于工作。

按照各城市的实际情况，欠发达地区还可以保持传统，城市规划建设管理机构可以合并为一个机构统一管理，方便协调，减少管理成本。

从目前的实践来看，在发达城市地区，规划、建设部门合并是一个趋势，广东省、四川省、浙江省、广西壮族自治区等省区都逐步实现规划、建设部门的一体化。城市管理部门单列设臵也成为一个大趋势。这种趋势反映了我国城市化水平不断提高，城市管理工作任务日益繁重，必须有单独设立的城市管理部门才能胜任现代城市管理工作，这也标志着我国城市管理时代正在到来。

第三节 城市管理的科学概念

全面认真总结几千年来，尤其是近当代人类城市管理实践活动经验，把握城市管理活动科学规律，建立城市管理的科学概念体系，为城市管理实践、立法奠定理论基础，是本课题研究的首要任务。

一、城市管理的定义

对城市管理有广义和狭义的理解。城市政府对城市行政辖区内一切人、事、物的管理，是广义上的城市管理。城市政府对城市行政辖区内一切人、事、物的管理，宏观上可以按事权范围划分成两大类：一是对城市基础性功能设施和公共空间的管理，目的是维护城市的健康正常运转和良好秩序，特点是一个管理部门要涉及多个系统的专门事权，是城市的综合管理，也就是所谓狭义的城市管理；二是对城市各种政治、经济、文化活动的管理，也就是对城市基础功能的衍生功能的管理，目的是保障人的合法权益和活动的正常进行，促进城市的政治文明和经济文化繁荣，特点是一个管理部门通常只涉及一个系统的专门事权，是城市的专门管理。对城市基础性功能设施和公共空间的管理应由城市综合管理部门负责，对城市各种政治、经济、文化活动的管理应当由城市政府专门管理部门负责。

城市综合管理的关注点是物的管理，但如果人的活动损害了城市基础性功能设施和公共空间，城市综合管理部门应当提请有关部门对人进行管理。城市综合管理部门的管理不能侵犯公民的人身权利，更不能限制公民的人身自由，这应当是城市综合管理部门的一条权力底线。但城市综合管理部门应当对市民、公众进行教育、引导、劝导。

城市正常状态下，城市各项基础功能设施正常运转，城市公共空间秩序良好，城市各项政治、经济、文化活动正常开展，我们称之为城市常态。但往往由于自然灾害和人为因素，导致城市部分基础功能设施不能正常运转，城市部分公共空间秩序混乱，城市部分政治、经

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济、文化活动不能正常开展，需要城市政府甚至国家强力部门介入，采取应急措施尽快恢复城市常态，我们称之为城市应急状态。

本课题对城市管理、城市综合管理、城市专门管理、城市常态管理、城市应急管理给出如下定义：

城市管理，是城市政府对城市行政辖区内一切人、事、物的管理活动的总称。 城市综合管理，是指城市政府或城市政府依法成立的城市综合管理部门依照法律授权或行政授权，依法维护城市基础功能设施，管理城市公共空间，保障城市健康运行，促进市民和谐相处的行政行为。

城市专门管理，是指城市政府或城市政府依法成立的城市专门管理部门依照法律授权或行政授权，依法管理在城市行政辖区内各种相应的政治、经济、文化专门活动，保障公民的合法权益和活动的正常进行，促进城市的政治文明和经济文化繁荣的行政行为。

城市常态管理，是指城市政府在城市各项基础功能设施正常运转，城市公共空间秩序良好，城市各项政治、经济、文化活动正常开展情况下，进行的旨在保持城市正常状态的常规城市管理活动。

城市应急管理，是指城市政府在城市部分基础功能设施不能正常运转，城市部分公共空间秩序混乱，城市部分政治、经济、文化活动不能正常开展情况下，进行的旨在尽快恢复城市常态的非常规城市管理活动。

在这五个定义中必须强调如下关键要素：

（1）城市管理的主体是城市政府，城市政府是城市管理的第一责任人。代表城市政府实施城市管理的机构必须是依法成立的政府工作部门。如果不是城市政府或城市政府组成部门，在科学意义和法律意义上，任何机构都不具备城市管理主体资格。

（2）城市管理的最终依据是法律，城市管理活动依据来源于法律授权或行政授权。如果没有明确的法律授权或行政授权为依据，城市管理活动不能开展。

（3）城市综合管理的职责范围是维护城市基础功能设施，管理城市公共空间。不属于维护城市基础功能设施、管理城市公共空间的职能，应予调整完备，职责过多过滥的，应予整合规范。

（4）城市综合管理的目的是保障城市健康运行、促进市民和谐相处。所以，“和谐城管”是城市综合管理的最高境界。

（5）城市综合管理活动是行政行为，具有公益性、综合性、专业性、强制性、简单重

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