老龄化形势下养老服务体系建设的政策工具选择

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老龄化形势下养老服务体系建设的政策工具选择

作者：梁玉影

来源：《新农村》2011年第04期

摘 要：在经济尚不发达的情况下我国就跑步进入了老龄化社会，而且计划生育政策的实施使“4-2-1”甚至“8-4-2-1”结构的家庭成为普遍的模式, 这对于我国应对老龄化，解决养老这一问题是一大挑战。本文在分析了我国目前养老服务体系建设的不足及其原因的基础上，结合我国现状提出基本养老服务应选择以居家养老为主，社区照料为依托，机构养老为为补充的社会化手段；非基本养老服务选择养老服务产业化的市场化手段的养老服务体系，以此来应对老龄化问题。

关键词：老龄化 养老服务 社会化手段 市场化手段 一、我国老龄化的现状

根据联合国教科文组织制定的标准，当60岁以上人口占总人口的比例超过10%,或65岁以上人口占总人口比例大于7%时,这个地区就进入老龄化社会。2000年，我国65岁及以上老年人口所占比例达到6.96%,自此我国社会开始步入国际标准的“老龄化”阶段[1]。“十二五”时期我国人口老龄化加速发展，而且形势更加严峻，并呈现出一下几个特点：第一，人口的基数大。截止2009年底，我国老年人口达1.67亿，约占总人口的12.5%，占到全世界的22%，全亚洲的14%，是世界上唯一一个老年人口过亿的国家。 第二，老龄化呈“速成”特征。从老龄化社会到老龄社会法国用了115年，英国用了47年，德国用了40年，日本用了24年，中国只用20多年。第三，老龄化、高龄化、空巢化同时发生。其他国家是先老龄化，再逐步高龄化，而我国是一个快速老龄化的过程，同时伴随着高龄化和空巢化现象的出现，截止2009年，我国高龄老年人口已经达到1899万,使得养老问题的解决更具有难度。第四，未富先老。发达国家进入老龄化人均年收入一般是5000~10000美元，但我国1999年进入老龄化社会时才1000多美元。

预计到2015年，中国60岁以上老年人口将达到2.16亿，约占总人口的16.7%；80岁以上的高龄老人将达到2400万，约占老年人口的11.1%；65岁以上空巢老人逾5100万，约占老年人口近25%[2]，老龄化、高龄化、空巢化都进一步加剧。在这样的背景下，我们应对老龄化问题时一定要从基本国情出发，实事求是，正确地制定政策方案、选择政策工具。 二、 影响政策工具选择的因素分析

20世纪80年代以后，在政策科学和公共行政学领域出现了很多有关政策工具的著作，其中最具影响力的应属1983年胡德的《政府工具》和1998年彼得斯和尼斯潘主编的《公共政策

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工具》了。最近几年越来越多的学者将政策工具运用于公共管理领域，其目的在于有效的解决公共问题，履行政府职能，达到政策目标。政策工具是公共部门或社会组织为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式的总称[3]。政策工具是政府治理社会的手段和途径，是政策目标与结果之间的桥梁，选用何种政策工具以及用哪种标准对该政策工具的效果进行政策评估，对政府能否达成既定的政策目标具有决定影响[4]。 因此，在运用政策工具应对老龄化问题，发展养老服务事业时，应结合实际选择有效的政策工具，创造性的将各种工具搭配、融合在一起，使其发挥应有的作用。但是政府在进行政策选择时要受到来自各方面的影响，在这里本文采用了陈振明教授的观点，他将影响政策工具选择的因素归纳为政策目标、工具自身特性、工具应用的背景、以前的工具选择和意识形态五个方面。 1.政策目标

政策目标是政策制定者希望通过将政策付诸实施所达到的效果。政策目标来自政策问题，只有对问题进行了正确的事实分析和价值分析后，才能对问题有一个比较全面和更深层次的了解和把握，才能更好的选择政策工具。如果政策目标是单一的，那么就要明确这个目标是什么；如果是多重的，就要明确目标的构成；而且在执行一段时间后还要考虑政策目标是否已经发生转变。

2.政策工具自身的特征

每种工具都有其自身的优缺点及适用范围，适用于不同的组织环境，解决不同的问题，因此在进行政策工具的选择时应结合所需解决的问题及其政策主体、政策客体、政策环境的情况，选择合适的工具，充分利用其长处，避免其不足所带来的不利影响。 3.工具应用的背景

工具的应用背景主要指影响选择的生态环境及社会环境，包括执行组织、团体目标、其他工具及政策领域的其他特征。 4.以前的工具选择

政策工具的选择会受到以前工具的影响，由于某种工具是在过去选择过的，因此要转换成其他工具就会有一定的限制。一方面，由于过去常常使用某一政策工具而形成了惯性，而这种惯性会对以后的工具选择产生影响。另一方面，某一使用过的政策工具的运用效果也会为将来工具的选择和运用提供借鉴和参考。 5.意识形态

意识形态也会影响政策工具的选择。意识形态是一个信仰的体系，它为既存或构想中的社会解释并辩护的政治秩序，并且为实现其秩序提供策略[5]。不同的政策主体和执行者有着不尽相同的意识形态，不同的意识形态又倾向于选择不同的政策工具。