公共管理学

公共管理学

第一章 导论

? 公共管理学涵义

以政府为核心的公共组织为最大程度地满足民众的公共需求，依据宪法和法律，运用科学的方法和手段对社会公共事务（涉及全体社会成员的利益和要求的事务）进行调节和控制的活动。【主体：多元化的公共部门】 ? 公共行政与公共管理的关系 公共行政：政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人所指定的政策与法律，关注焦点是过程、程序以及将政策转变为实际行动，并以内部定向关心机构和人员以及办公室的管理。

公共管理：公共组织提供公共物品和服务的活动，主要关注的是取得结果和对结果的获得负个人责任。 主体 特点 行政管理 政府 关注过程和程序，照章办事 公共管理 政府，第三部门参与公共事务的私人部门 关注效果，鼓励创造性 主流观点：公共管理作为一种独立的范式还没有出现，公共管理是公共行政的一个分支学派，是关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划、经由预算系统的资源配置、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论等方面的总的看法。

? 物品的竞争性与排他性

竞争性：某个消费者消费某私人物品减少他人的使用的数量与质量。 排他性：对私人物品来讲，可将拒绝付款的人排除在消费范围之外。 竞争性 是 否 是 1 3 排他性 否 2 4 1私人物品 2准公共物品 3准公共物品 4公共物品 ? 公共管理学的概念范畴、研究对象和内容 概念：一般的定义为对公共组织尤其是政府组织的管理活动及其规律的研究，或定义为对公共组织如何有效地提供公共物品的研究。

范畴：公共管理学的理论体系就是由公共管理的管理理念和基本范畴（或者基本概念体系）所组成。公共管理学作为公共行政学的分支学科，公共行政学的基本范畴及感念体系，必然对公共管理学产生重要影响。“公共性”是公共管理的基本范畴，以“公共”为核心，公共行政、公共政策、公共事务、公共物品、公共服务、公共部门、公共治理共同构成公共管理学的基本概念范畴体系。

研究对象：以公共管理活动为基本对象。政府行政机关是研究的核心主体。

内容：以政府为核心的公共组织最大程度地满足民众的公共需求，依据宪法和法律，运用科学的方法和手段对社会公共事务进行调节和控制的活动。

? 公共管理学的研究途径与方法

研究途径：广泛运用运筹学、系统分析、损益分析、案例分析、案例研究......各学科方法。 公共政策途径（P途径）：重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话。 企业管理途径（B途径）：强调以研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论、方法和技

术，发展一种以公共管理与私人管理相比较为基础的综合框架，注重战略管理，关心过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。

方法：实践抽象法：通过分析公共管理人员怎样进行实际操作，找出公共管理过程或某一个环节中带有规律性的东西，从而从抽象出公共管理的理论、原则、方法等，用以指导新的公共管理实践。 实体分析法：在进行公共管理研究时，将公共管理的主体即公共组织，作为一个实体来看待，重点分析该实体存在和发展的前提条件及其与环境的关系，从而获得对这一实体活动得条件和规律等的认识。 实验法：通过选择特定的对象或领域，甚至人为地提供某些条件，进行管理实验或政策实验，以取得在更大范围推行某一类公共项目、实施某一种改革甚至整个公共管理体制改革的经验。

系统分析法：根据客观事物所具有的系统特征，从事物的整体出发，着眼于整体与部分、整体与层次、整体与结构、结构与功能、整体与环境等的相互联系和相互作用，求得优化的整体目标的现代科学方法。 比较分析法：把所要研究的对象与不同的或相似的事物放在一起做比较，或将研究对象在不同阶段的情况进行比较，通过鉴别事物之间的异同及制约因素等，加深对事物的认识，找出事物的本质或规律性的东西。 多学科交叉式的综合研究方式 案例分析法

第二章 公共管理的理论发展

? 政治、行政二分与官僚制

政治、行政二分：产生背景：社会事务增多，政府工作不再是“实用性细节”需科学理论指导。

主要内容：行政学的研究目标（弄清政府能够做什么，弄清政府如何以高效低耗做好）行政学的研究方法（历史方法和比较方法）

官僚制：以分部——分层，集权——统一，指挥——服从等为特征的组织形态。 特点：合理的分工，层级节制的权利体系，依照规程办事的运作体制，形式正规的决策文书，组织管理的非人格化，适应工作需要的专业培训机制，合理合法的认识行政制度。 神秘化组织 传统组织 合理化（合法化）组织 形式权威的方式是给予领导者个人的人格，它以对个人的崇拜、迷信为基础 行政命令和权威的基础是先例和惯例，以对传统文化为基础 行使权威的基础是组织内部的各种规则，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系

? 新公共行政学派

新公共行政学：新公共行政学不仅认为公共行政应当以经济、有效地方式为社会提供高质量的服务，而且更强调把社会公平作为公共行政所追求的目标，内容包括：对传统公共行政学“效率至上”观的反思和批判，对社会公平价值观的提倡，对传统“政治——行政”二分法的突破，对动态、开放组织观的强调。

? 新公共管理理论

基本概念：管理的自由化、管理的市场化 特征：即时的专业管理，标准明确与绩效测量，强调产出控制转向部门分权，转向竞争机制，强调运用私营部门的管理风格，方法和实践，强调资源的有效利用。 质疑：普适性，政府责任，公共性

? 公共治理理论

背景：政府失灵，市场失效

治理与统治：主体范围，权威基础，手段不同

内容：公共治理理论是对作为传统公共管理理论的公共行政理论进行反思和批判，并且对新公共管理理论和新公共服务理论之合理内核进行整合的结果，其核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系、确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理。 主要内容：公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系，公共管理的责任边界具有相当地模糊性，多元化的公共管理主体之间存在着权利依赖和互动的伙伴关系，治理语境下的公共管理，是多元化的公共管理主体基于伙伴关系进行合作的一种自主自治的网络管理，治理语境下的政府在社会公共网络管理中扮演着“元治理”角色。

第三章 公共组织

? 公共组织的性质、特点与基本类型 性质：公共组织是指不以赢利为目的，以追求公共利益为其价值取向，以协调公共利益关系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任。

特点：以增进公共利益为目标，公共组织的活动受法律的明确限制并具有权威性，公共组织受到高度的公共监督，公共组织的活动具有政治性，公共组织的目标形式上清楚但实际中模糊且行为绩效评估比较困难，公共组织具有一定的独占性。

基本类型：政府组织：广义的政府是指国家进行阶级统治和社会管理的组织，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机构体系。狭义的政府则仅仅是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的，形式行政权力，执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机构体系。 非营利组织：以增进社会公共利益为组织目标，且是非官方的，即本身并不具有行政权力的公共组织。 准政府组织：非营利的以增进公共利益为组织目标，但通过授权等行使一定的行政权力或通过所具有的公共犬薇管理公共事务，对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织。

? 非营利组织 “非分配性约束”：非营利组织不能把获得的净收入非配给对该组织实施控制的个人，必须保留，完全用于为组织的进一步发展提供资金。

分类：国外（赞助型，商业型，自理型，企业型）国内（已登记，未登记）

非营利组织是公共管理主体的必要组成部分：非营利组织是微观的社会服务和管理职能的制药承担者，能提高公共物品的供给效率，能较好的满足社会多元化的需求，是当代公共管理社会化和市场化的必然要求。

问题：自身：身份不清，却放资金，内部组织不健全，行为缺乏代表性和规范性。 外在环境问题：培育和监督管理脱机，重登记而无视过程监督的现象，法制薄弱。

? 公共组织的主要结构形式

直线制：优点：线条清楚，单一领导，结构简单，关系清晰，上下级权责明确，政令统一，行动迅速，决策快，效率高。

缺点：缺乏专业化的分工管理，受专业个人素质方面的影响，难以保证领导、决策、指挥不出现失误；左右协调、沟通不利。

职能制：优点：实行了专业分工，解决了主管领导对专业指挥的困难，使其能集中精力处理本组织中较重要的问题，适应了现代行政管理活动复杂化的需求。

缺点：各职能部门都有指挥权，易造成多头领导或多头指导，出现政出多门活着相互推诿、扯皮的现象，妨碍统一指挥，增加协调困难，造成管理上的混乱。

直线职能制：优点：吸取直线制与职能制两种结构的优点。

缺点：直线的指挥系统与专业化的职能系统之间容易产生矛盾，使组织运转陷入混乱，各职能部门的横向联系较差，容易产生脱节或冲突。

矩阵型：优点：可以迅速地对坏境的变化作出反应，共享稀缺资源，有利于获得各种有效信息，发挥专业人员潜能，实现各专业人员优势互补，发挥综合优势。

缺点：由于组织成员同时接受两个方向的指挥，当两个上级意见不一致时，会使工作人员左右为难，无所适从，产生指挥和协调的问题，要求组织管理者具有高水平协调、合作、沟通技巧，成员也必须完成需要高水平的人际交往。

? 科层制组织的特点与面临的困境

科层制组织：按法理原则建立的一种思想化、正规化的组织形态，而不是效率低下与作风不正的官僚主义的同义语。

基本特点：专门化，等级制，规则化，非人格化，技术化，公、私分明化。

面临困境：从组织环境来看：非人格化、理性化、制度化，妨碍了个人的成长与成熟，信息技术的发展，陈旧的层级管理和控制系统、照章办事循规蹈矩的传统方式已无法适应越来越普通的社会动态因素对政府的职能要求，全球化使相对封闭的科层制组织构建与建立在主体交往、文化多元基础上的新时代格格不入。 从组织结构上看：公职人员为了自身的或既得利益集团的利益会故意隐瞒详细的信息，导致行动偏离组织期望的目标。

从组织方式上：扼制组员创新思想，成员竞争不以个体创新为标准，组织内部竞争不公正，组织刻板性导致组织服务功能的减弱，增加用户、公众的困难。

第五章 公共政策

重点问题：

? 公共政策的含义与范畴

公共政策的含义：是由政府、非政府公共组织和民众为实现特定时期的目标，在对社会公共事务实施共同管理过程中所指定的行为准则。

公共政策的本质：1）政府对社会利益的权威性分配 2）增进社会利益 公共政策的主体：

含义：是指直接或间接地参与公共政策全过程的个人，团体或组织。 分类：安德森将公共政策划分为官方决策者和非官方参与者。 官方决策者：立法机关，行政机关，司法机关，政党。

非官方政策参与者：利益集团和公民个人。 ? 公共政策工具

加拿大学者霍利特和拉米什依据提供物品和服务的过程中政府介入的程度高低将政策工具分为：（从低到高）自愿性政策工具包括：家庭与社区，志愿性组织和市场。

混合性政策工具包括：信息与劝诫，补贴，产权拍卖，征税和用户收费。 强制性政策工具包括：规制，公共企业和直接提供。

? 公共政策议程

科布和埃尔德区分了两种基本的政策议程：系统议程和正式议程 系统议程即公众议程，是指某个社会问题已经引起社会公众和有关团体的普遍关注，他们向政府提出政策诉求，要求采取措施予以解决的一种政策议程。 正式议程又称政府议程，指某些社会问题已经引起决策者的密切关注，他们认为有必要对之采取相关行动并将这些社会问题纳入政策范围的过程，进而进入决策议程。 （本章公共政策过程要理解下）