公务行为和个人行为之我见

公务行为和个人行为之我见

叶坚

【学科分类】行政管理法

【摘要】中华人民共和国公务员法的颁布，对于规范行政主体的行政活动，完善公务员的公务行为，实施依法行政起着举足轻重的作用。特别是在社会主义市场经济发展的今天，公民的维权意识逐渐提高，参政议政能力不断增强，民告官现象的增多，可以说是民主法治的一大进步。但是实际生活中仍然存在着以权谋私，滥用行政权力的情况。本文从公务行为和个人行为的不同点着手，提出区分他们之间的标准，并就进一步完善公务行为提出建议，促使行政机关依法行政。

【关键词】公务员；公务行为；个人行为；依法行政 【写作年份】2007年

【正文】

二十世纪中叶以来，行政权的迅速膨胀，以及政府职能的不断扩张。正如托马斯.戴伊所言：“如果说，政府的权力曾经一度受到限制的话——政府除了保障法律和秩序、保护私人自由和财产、监督合同、保护本国不受侵略以外，没有别的权力----那个时代早已过去。与此同时，代表国家具体行使行政权的机关工作人员的权力也就越来越大，不可否认，以公权谋私利，权钱交易也日趋严重。防止这种行为的发生，必须用制度去规范公务行为。

一、 公务行为和个人行为的概念

（一）公务

对于公务的概念，立法上并没有作出具体的解释，理论界观点不一，分歧较大。根据《现代汉语词典》的解释：公务就是关于国家或集体的事物，如办理公务，公务繁忙，公务人员。［1］刑法学界对于什么是公务，代表性的观点有三种：一是认为公务即管理公共事务的活动，指从事组织、领导、监督、管理性的职务活动；二是认为必须具有公共管理性质的职务活动，行为人通常都掌管某一部分特定的公共权力，因而不同于简单的提供劳务；三是认为所谓从事公务，是指从事组织、监督、管理事务性质的活动，具有一定的管理职权；［2］这些观点对于我们认识公务行为的概念有很大的帮助。 （二）公务行为和个人行为

从上面的阐述中，本文对公务行为的定义为：公民基于公务员身份或者经行政主体委托、认可，以国家机关的名义，行使行政职权的活动。我们可以得出以下的特征：

1．公务行为的主体不但包括行政机关中正式编制的公务员，而且也包括受行政机关委托或认可的社会组织成员。这样的话，就使具体实施公务行为的主体身份具有了多重性； 2．实施公务行为的主体在行使行政权时，必须是以国家机关的名义而发出的行为才能为公务行为；

3．一般的话，实施公务行为的主体也必须在职责范围内行使行政职能。但是，公务员法54条规定公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令。［3］如果决定或者命令超出职责范围，这种情况也属于公务行为。 对照公务行为的概念，我们可以得出个人行为的含义即公民以个人身份实施的非国家职权的行为。

二、 判断公务行为和个人行为的标准和意义 （一） 区分标准

对于公务行为和个人行为的区分标准，学界有如下几种观点：

1．以时间为划分标准。公务人员在上班时间实施的行为，通常认为是执行公务的行为，在下班后实施的行为则被视为非执行公务的行为。这源于英国早期的行政法理论，这种标准可以防止行政公务人员利用其公务人员身份违法或谋取私利，但时间要素无法解释两种情况：一是公务人员在上班期间从事个人行为。例如交通局一工作人员上班时间私自拉客行为；二是公务人员下班后继续执行公务。如某公安人员在下班途中发现有扰乱社会治安的行为而前去阻止，应视其为执行公务的行为；

2．以职责权限为划分标准。公务人员的行为属于其职责范围内的视为执行公务的行为，不属于其职责范围的视为非执行公务的行为。这种标准确能够克服以时间界限为标准的划分所带来的机械的观点，便于行政人员在职责范围内积极履行义务。但它无意中把所有的超越职责行为推定为个人行为，从而免除了公务机关的连带责任。公务员法第54条说明了这一点；

3．以行为作出的名义为划分标准。公务人员的行为是以其所属的行政主体之名义作出的，视为执行公务的行为，以个人名义作出的，通常则视为非执行公务的行为。但是这种划分可能给那些以权谋私、滥用职权的行政公务人员的个人行为披上合法的外衣；

4．以行为的实质目的为划分标准。公务人员行为涉及公共利益者视为执行公务的行为，不涉及公共利益而涉及个人利益者则视为非执行公务的行为。这一标准将“利益属性”作为认定公务行为的中心，但近年来，“公务私化”现象化已出现，私人参与公务日趋增强，所以公务人员以私人身份或其它社会团体身份从事公益活动的行为应属非公务行为； 5．以公务标志为划分标准。公务人员执行公务时佩带或出示能表明其身份的公务标志的行为，一般被认为是公务行为，反之则属非执行公务行为。这一标准是用来表明公务人员的身份或用公务器具的外形标志以便于社会外界识别。但公务标志要素无法解释佩带公务标志的公务人员用于非公务目的的情况；［4］

6．以地点为划分标准。公务员的行为在其所管辖范围内实施的，视为公务行为；超出管辖区域范围的，一般不属于公务行为。但如过A地公安局人员为执行事务到B地调查取证，逮捕嫌疑犯这种行为就属于公务行为，所以这种划分也不合理； 由于行政事物的纷繁复杂，采用单一的标准在具体的行政案件中可能不能正确的区分公务行为还是个人行为，所以，又有人提出复合标准说：有人认为复合标准应该有下列因素组成：时间因素、名义因素、公益因素、职责因素、命令因素、公务标志因素，上述六种因素构成确认公务行为的标准。［5］也有人认为标准有三个：其一公务员的行为以所属单位各义作出的，属单位行为，以自己名义作出的，属个人行为；其二公务员的行为是在他的职责范围内作出的，属单位行为；如果超出职责范围，必须结合第和第一标准和第三标准作综合考察；（3）公务员的行为是执行单位的命令或委托，不管单位命令或委托是否超越权限，概属单位行为。［6］ 本文认为，单一的认定都有一定的缺陷，复合比较又有矛盾，所以认定公务行为还是个人行为的标准归纳为两点：一为程序标准，就是指实施公务的主体在进行公务行为时必须表明自己的公务身份，不管以明示或暗示的方式。如《行政处罚法》第34条规定，执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件；二为实体标准，即实施公务的主体必须是运用职权的行为。非职权活动，个人行为都不算，比如说甲地工商局为购买办公家具而与某商场的行为就不是公务行为，当然这种行使职权的行为既包括职权行为本身还应包括与职权相关联的行为［7］，因为超越职权、滥用职权的行为也是属于公务行为，只不过是违法的公务行为罢了。 （二） 意义

1．正确的认识有助于确定救济的方法和手段。对于公务行为，相对方不服引起行政争议，

可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。如果公务人员实施的行为不是公务行为，那么该行为引发争议或违法时，则可以通过仲裁或诉讼(限于民事诉讼或刑事诉讼)的形式寻求法律救济。这说明，行政复议这种行政救济方式是解决行政争议所独有的途径。而且公务行为与非公务行为引起的诉讼性质也截然相异，行政诉讼和民事诉讼之间在主体，方式，审理，后果等都有很大的不同；

2．可以确定行为的效力。公务人员执行公务的行为是代表行政主体，以行政主体的组织名义实施的行为。究其实质而言，是代表国家，以国家名义实施的行为，而不是个人意志反映下的行为。因此，公务行为具有行政行为的法律效力。公务人员向行政相对方发布的行政命令、采取的行政措施、实施的各种具体行政行为，相对人有遵守、服从的义务，非有权撤销行政行为的国家机关正式作出撤销相应行为的决定或宣布该决定无效，相应行为的法律效力将一直存续。而如果实施的是个人行为，那双方主体就应该是平等的关系；

3．可以确定行为后果的法律责任。在外部行政法律关系中，行政主体与行政相对方是关系双方的当事人，公务人员只是代表行政主体实施行政行为，公务人员对其执行公务过程中的违法、失职行为不直接向相对方承担损害赔偿责任。因此，如果属于公务行为，不管其行为是否引起争议，其行为的后果均由行政主体承担。公务人员与行政主体的关系是一种委托关系，其行为后果所引起的法律责任，当然由行政主体承担。如果属于个人行为，则其行为的后果由本人承担，行政主体并不为公务人员的个人行为承担任何法律责任。 三、合理规范公务行为的措施

公务行为直接影响到相对人的权益，任意的行使必然导致行政主体与行政相对人之间的关系紧张，从另一方面来说，对权力的滥用就是一种渎职行为，必然要承担行政责任，不利与行政机关效率的提高。所以必须要规范公务行为。

（一）立法上

1．在法律的制定上，要健全行政机关执行机构的设置。目前，一些行政执法机构设置混乱，行政机构内部没有相应的编制人员，这样就出现了一种严重的情况，人员不足的机构的行政人员成了“全面型人才”，哪里有任务就奔向哪里，也不管对业务的熟悉程度，结果肯定是不能真正做到依法行政的；

2．立法上不能出现各机关之间权限划分不清的情况的出现。这种情况出现后，往往会出现执法的空白地带或密集地带，任何一种现象都不是正常的，都是应该受到严格管制的； 3．除特殊情况下，防止出现行政机关多头，多元和上下错位的现象； （二）行政机关内部

众所周知，公务行为一项相当复杂的脑力活动和体力劳动，专业性强，内容丰富，所以有必要加强公务员对此类案件的学习和管理能力，提高他们的文化水平。

1．对于行政领导来说，要求行政领导的素质相对于一般人员要更高，必须具有创造力、洞察力、决断力、组织能力、用人能力、交际协调能力等才能进行决策的成功，同时加强行政领导知识化，学习本部门的专业知识；

2．而对于一般工作人员来说也必须使自己知识化，提高自己的工作效率。至少需掌握如下的知识：管理经济学，管理会计，行政管理中的有关行为科学。如人际关系学、应用心理学等；［8］

以上的两个大方面都具备的话，正如有的学者指出，“如果我们有健全的行政执法体制、合理的机构设置、明确的权限划分、清晰的隶属关系、高素质的执法队伍、严谨的组织管理制度，就可以在体制上确保法律实施，推动整个社会的民主法制进程，为社会主义市场经济的发展保驾护航。”［9］ （三） 加强责任制

同时规范公务行为也必须加强对行政机关责任的追查，使他们认识到违反法律规范必然会

受到一定法律的制裁，责任制是使权力行使者个人受到外部手段和内部规范制约的制度，具体来说：

1．应建立各种道德规范。道德作为一种准则，能对人们的思想观念产生影响，可以对实施公务行为的主体提供指南，如抵制对个人利益的追求；为人民服务的思想；民主观念等； 2．确立各种责任制。公务行为行使的每一步都有可能影响相对人权益，所以责任变得极其重要。应该确立各种责任：一是财务责任，公务行为使公共资金遭受了不必要的损失，则承担相应补偿责任；二是法律责任，公务行为必须在法律范围内进行，超出法律范围就要受到制裁；三是决策或计划责任；四是后果责任，公务行使主体在实施公务行为的时候必须认识到对自己行为负责；

3．可以对公务行为展开案卷评查工作。在现场开展的案卷评查，可以强有力地督促行政机关提高执法的质量，提高执法人员的水平和能力。

【参考文献】

［1］现代汉语词典.商务印书馆.1996.P436. ［2］关保英.行政法与行政诉讼法［M］.北京：中国政法大学出版社.2004.P196. ［3］中国人民共和国公务员法第54条. ［4］张树义.行政法学［M］. 北京：中国政法大学出版社.1995.P110-111. ［5］王连昌. 行政法学［M］. 北京：中国政法大学出版社.1994.P100-101. ［6］罗豪才. 行政法学［M］. 北京：中国政法大学出版社.1996.P105-106. ［7］杨解君. 行政法学［M］.中国方正出版社.2005.P163. ［8］关保英. 行政法的价值定位［M］. 北京：中国政法大学出版社.2003.P142. ［9］张庆福.行政执法中的问题和对策［J］.中国人民公安大学出版社.1996.P60.