论我国小额信贷

摘要最终

小额信贷作为金融业的创新领域，已遍布于世界上的大部分国家。自二十世纪七十年代以来，小额贷款开始于亚非拉三洲多个地区发展起来。与之相比，我国的小额信贷起步较晚，但其发展速度十分惊人。我国的小额信贷公司于2005年在中国人民银行的带领下，开始在全国范围内进行试点。至此，规模不一的小额信贷公司在民间如雨后春笋发展起来。经过多年的发展和完善，我国的小额信贷在服务三农和中小企业等领域做出了卓越的贡献。然而，我国经济发展速度迅猛，金融领域愈见繁荣，经济形态更加多样，小额信贷也逐渐暴露出许多问题。其中比较突出的便是，我国金融监管制度在小额信贷公司方面的不健全，具体表现在小额借贷公司的法律地位不明确，相关监管主体混乱，监管内容欠妥以及监管低效等层面。综合而言，为确保小额信贷公司这一新型金融形态能够健康发展，我们必须完善小额信贷的监管，明确责任，完善法律制度，高效落实，刻不容缓。

本文以我国小额信贷的演进出发，从源头开始深入分析小额信贷存在问题的内在原因，与之对应提出对小额信贷制度改革的政策建议，希望能够对完善我国的小额信贷制度有益，充分发挥小额信贷在金融领域积极的作用。从而使小额信贷公司的蓬勃发展，能够进一步更好地推动我国的经济发展。

一、小额信贷监管制度研究背景和意义

小额信贷在金融创新发展和促进社会和谐进步中有着主要的作用。谈到小额信贷，我们不得不提及孟加拉乡村银行，它是一个发行微型贷款的机构。穆罕默德·尤努斯便是此组织的创始人，并在2006年与此组织一起获得诺贝尔和平奖。穆罕默德?尤努斯先生曾说过：。一旦我们有一个很好的监管环境，对于政府来说，对于投资者对于任何人来说就非常清楚游戏应该怎么做。监管环境必须非常清楚、明了、透明，所有的人都知道自己的定位什么是对的什么是错的。。可见，监管环境的优劣对于小额信贷发展发挥着至关重要的影响。

在我国，小额信贷的服务对象主要集中于低收入阶层和微小企业，为其提供金融服务,具体的经营组织是商业银行、政策性银行和其他众多的非政府组织。国家高度重视小额信贷的发展，政策上给予大力扶持和倾斜，以致面向中小企业的金融机构于近年来发展迅猛，小额贷款公司数量激增。然而与之相对应的，我国因小额信贷的法律的欠缺，已难以应对各样的金融问题。这样的法律瓶颈，在实践的过程中，便体现在所有权不清晰、管理体制不完备、权责不明确等现象中。再加上经营小额信贷的各类金融机构对小额信贷的认识不足,法律意识淡薄，应对问题的责任心不强。这一系列的问题使得小额信贷资金使用效率低下、资产质量低劣、信贷风险高。另外，多少非政府性质的小额信贷组织，它们会采用出资人委托国内机构的形式来进行阶段性扶贫，这样便会扭曲委托代理关系，再加上非政府组织的资金规模有限，这样的小额信贷机构势必难以可持续发展；还有一些试点成立的小额信贷公司，它们因注册资本达不到我国法定商业银行的准入门槛，而无法融入到金融体系之中，因而得不到金融监管部门的有效监管。

在分析了小额信贷在我国的发展状况之后，我们不难肯定完善监管制度对于促进小额信贷发展的重要性。在扫清政策和法律上对小额信贷的障碍之后，才能进一步拓展小额信贷服务金融领域的广度和深度。具体而言，我们可以借鉴国外相关的成功经验，构建完善的小额信贷法律体系，确定合理的准入资格，培育多元化的小额信贷载体，发挥小额信贷的积极作用。

二、我国小额信贷机构的演变和发展

1. 试点阶段（1993 年~ 1996 年 10 月）

这一阶段的特征是，小额信贷的起步和发展主要依靠国际捐助和软贷款，几乎没有政府资金的介入；孟加拉国乡村银行模式在中国的可行性成为人们探索的主要方向；运作方式多为半官方和民间形式，并注重规范化运作。然而，这类小额信贷存在诸多缺点，如规模小、实践起来复杂、效率低下、扶贫范围小、扶贫资金保障不足和有违国家金融政策等缺点。需要特别指出的是，我国具有完整意义的小额信贷最早出现在 1993 年年底，中国社会科学院农村发展研究所在孟加拉乡村银行信托投资公司（GT）和福特基金会的资金和技术支持下，在河北易县组建了我国第一个由非政府组织操作的专业化小额信贷机构—易县扶贫合作社（简称扶贫社，下同）。这一事件便是小额信贷和小额信贷组织在我国发展的开端。（20095298 17）

2. 项目扩展阶段（1996 年 10 月~ 2000 年）

这一阶段的特点是，我国政府采用孟加拉银行传统小组联保的模式，资金来源为国家财政资金和扶贫贴息贷款这两个渠道，这便是借鉴非政府组织【】（下文缩略为NGO）小额信贷的经验的表现。在此期间，由我国政府机构和农业银行【（中国农业发展银行）】领导的。政策性小额信贷扶贫项目。随之发展起来。随着国家扶贫政策的推进，。政策性小额信贷扶贫项目。在一些有NGO小额信贷经验的地区发展起来，如山西、四川、云南、河北、广西、贵州等。【国务院扶贫办系统、民政部门、社会保障部门、残疾人联合会、妇联和工会等先后非政府组织，是政府体系和市场体系之外的庞大的社会组织体系的总称。《联合国宪章》对非政府组织的定义是这样的：非政府组织是指在国际范围从事非营利活动的、政府以外的所有组织，包括各种慈善机构、援助组织、青少年团体、宗教团体、工会、经营者协会等。】此后，专门的小企业贷款管理部门在许多银行先后成立起来。

3. 全面试行并推广小阶段（2000 年~2005 年 6 月）

这一时期，是我国大力推进。农业、农村、农民。发展的关键时刻。与此同时，小额信贷的规模也得到进一步扩张。中央为了解决。农户贷款难。的问题，在人民银行支农再贷款的支持下，我国农村合作金融机构【（包括农村信用社、农村商业银行和农村合作银行）】开始推行。小额信用贷款。和。农户联保贷款。的举措。这意味着我国正规的金融机构开始大规模进入小额信贷的领域；而小额信贷的目标，也由。扶贫。领域扩展到。为一般农户以及微小企业服务。的广阔空间。8【杜晓山. 中国农村小额信贷的实践尝试[J]. 中国农村经济，2004，（8）：13.】

4. 发展商业性阶段（2005年6月至今）

这一时期是我国小额信贷开始被赋予商业性质的全新阶段。在我国农村金融总体改革框架之下，也适应农村金融市场开放的政策取向，由私人资本投资的商业性小额信贷机构开始在试点地区出现。同时，在中央扶持推动中小企业发展和努力增加就业的背景下，专门的小额信贷窗口开始在许多商业银行施行。为此，中国银监会在2005 年 7 月发布了《银行开展小企业贷款业务指导意见》。而在构建商业性小额信贷机构这一方面，国家大力推进开放农村金融市场，并鼓励制度创新，明确提出要促进商业性的小额信贷更好更快的发展。此后，专门的小企业贷款管理部门业主许多银行先后成立了。

三、我国对小额信贷监管 （一）小额信贷监管的概念

金融活动多须有合适的载体才能有效地进行，小额信贷亦是如此。所以，与其说是在概括。

小额信贷监管。的概念，不妨说是在对。小额信贷机构监管。概念的分析。小额信贷机构监管指的是小额信贷机构监管机关根据金融法规对小额信贷机构实施监督管理，以确保小额信贷机构经营的安全并促进其可持续发展。

从宏观上说,它主要是政府、社会和小额信贷机构自身通过特定的机构对金融交易行为的主体进行某种限制,并规定一系列规则、管理和组织安排，包括政府监督、社会监督和自律监督。从微观层面,主要是指政府金融监管机构对小额信贷机构及其活动进行的监督和管理,包括对机构的货币政策和银行法执行情况监督、现场检查和非现场检查、外部监督和内部控制以及市场准入和退出的运作过程的监督。

（三）我国小额信贷机构监管的问题 1.治理结构不完善

小额信贷机构中所建立的决策机构和监察机构大多留于形式，很少能够真正发挥应有的作用。其中，小额信贷直接将行政的管理方式套用为经营管理的方式是较为普遍的现象，例如有些小额信贷机构直接将政府官员命为小额信贷机构的上层领导。这样势必会影响小额信贷内部相关工作人员的积极性，在机构中便难以建立控制手段和激励措施，机构内部独特的商业竞争性质被削弱。这样的现象还体现在一些非政府的小额信贷机构在治理结构却上具备了农村信用合作社的特点。同时，小额信贷机构的资金亦缺少有效的监管机制，这与控制权和决策权高度集中有很大的关系。

2.风险监管控制机制不健全

小额信贷借款主体大多是农民，农民抵抗经济风险的能力较弱。因为农业的特殊性，它的市场行情会受自然灾害、人为因素等诸多因素的影响很大，农业本身的抗险能力也是较弱的。生息贷款有风险，意外一旦发生，这对本就拮据的农民家庭无疑沉重的负担。因为小额信贷监管制度的漏洞，再加上农户法律意识薄弱，将多个小额信贷转移至一户承担的现象时有发生，风险叠加势必会加重贷款农民的负担。管理手段的落后，显然无法适应小额信贷在实践的灵活，很容易形成漏洞。

3.外部监管机制的不协调

根据我国相关法律的规定，银监会无须监管只贷不存的小额信贷机构。政府便成了小额信贷外部监管的主体。小额贷款公司的监管权归属于省级人民政府，造成各地的监管标准不一，各地小额贷款机构所要遵循的法规和标准也不尽相同，这就造成了中央一级难以对全国范围内的小额贷款公司实行统一有效的监管。再加上各地政府对小额信贷的监管主体不明确，政府各部门对小额贷款机构存在着多头监管的现象，与之对应，小额贷款机构面对多头监管苦不堪言，亦是疲于应付，这显然不利于小额贷款的发展。

4.相关法律法规的不完善

我国目前对发展非政府组织小额信贷还处于摸索试点阶段，还没有一整套法律框架来界定非政府组织小额信贷的法律地位。我国的小额贷款公司并不是正规的金融机构，所以《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国银行业监督管理法》《中华人民共和国商业银行法》《贷款通则》等法律规范对于我国的小额贷款公司来说并不适用。而银监会和人民银行出台的对小额贷款公司起规范和指导作用的政策法规没有上升到严格的法律层面最高的只是金融规章和规范性的文件。在实践中对小额贷款公司活动的规范只是通过决定通知和意见等形式进行的这不利于小额贷款公司长期稳定的发展。【关于我国小额贷款公司监管问题的思考

!张 利】

二、完善我国小额贷款公司监管制度的建议

（一）小额贷款公司监管的法理依据 1、依法监管原则

所谓依法监管就是小额贷款公司的监管必须遵循法律规定，其包括但不限于监管主体、监管内容、监管程序和措施等方面。 2、适应性原则

所谓适应性原则是指监管制度必须与小额贷款公司灵活的运行机制、业务和风险特点相 符合 49【49

陈岱松 《小额贷款公司法律制度研究‐上海的实践与探索》 法律出版社 2010 年 5 月 第一版。 】 3、 适度监管原则 所谓适度监管就是指

监管主体必须以保证金融市场自主调节为前提，尊重市场规律，运用有效的宏观调控 管理措施实现金融市场效率，实现金融业的健康有序发展 51

。适度监管包含着有限监管与有效监管两个层面 52

4、成本收益原则

比例原则是行政法的基本原则之一，其基本含义是行政机关实施行政行为应兼顾 行政目标的实现和保护相对人的权益。其要求行政机关实施行政行为，必须进行利益 衡量，只有通过利益衡量，确认实施该行为可能取得的利益大于可能损害的利益，才 能实施。监管行为作为行政机关做出的行政行为，其应遵循比例原则 54

（二）健全小额信贷外部监督机制。

1、监管框架多元化。根据贷款人资金不同采取不同的监管框架，切实保护存款人的利益。 2、提高运作效率、降低成本。实行备案制于资金来源于其它渠道的机构，使它们无需接受正规渠道的监管。 3、建立信用风险评价标准和构建准备金制度。及时化解小额信贷风险，促进其可持续发展。 4、取消对只贷不存小额信贷审慎性监管，更多关注小额信贷机构高层领导和管理层的能力及其责任心。

（三）明确资金所属，灵活设定利率

1、设立专项基金以资助小额信贷机构的建立，例如直接统一通过附属于中央银行下的基金会向小额信贷机构发放资金。也可以在全国范围内成立一个小额信贷机构的协会，统一发放资金。

2、金融监管部门应适当调整利率的浮动区间，具体而言就是扩大利率浮动区间，这样便于多种小额信贷的发展。

3、待小额信贷机构发展完善后，适当调整利率以提高竞争力，也有利于促进在信贷机构之间形成良好的竞争环境。

（四）小额信贷的风险防范

1、政府应制定惠民的扶持性政策，支持政策性农业保险业务。

2、政府须加大对农业保险知识的宣传力度，并完善各项相关保险的法律； 3、政府需要建立专项农业风险补偿基金，提高农户的还款能力、保证还款率； 4、小额信贷的相关机构应加强对客户信用的教育，增强其信用意识。 三、研究结论和展望