财政分权对我国地方高等教育的影响

财政分权对我国地方高等教育的影响

财政学 2010300040201 梁宏榕

摘要:高等教育发展的发展无论是对国家还是个人或者家庭无疑都有着重要的影响,而在我国高等教育的发展与我国的财政有着极为密切的联系.本文先是从理论上分析财政分权对地方高等教育的影响,接着采用了自1994年我国分税制改革以来的数据,对其进行分析,得出了财政分权对我国地方高等教育的发展有着负效应的结论.

关键词:财政分权 高等教育 供给 公共品

一 问题的提出

“望子成龙,望女成凤”往往是每一个父母的愿望,而 “十年树木,百年树人”更

是反映了一个人的成才之不易.与孩子的成长息息相关的是教育,而高等教育更是其中最为重要的一部分.高等教育承担着培养高端人才的重任,它的直接结晶即高等人才分布在经济发展的各个部门,在促进经济社会发展中起着重要作用.如:我国东部沿海省市,既是经济最为发达的地区,也是高校最为密集的地区.在这些省市,高等教育为他们培养了各方面人才,为其发展提供了技术人才支撑.所以高等教育的重要性不言而喻.

而自1994年我国实行分税制以来,我国即设置中央和地方两套税务机构,中央对地方的税收实施返还,另外可依照其财政收支的多寡对公共服务进行投入.受财政分权的影响,我国的地方高等教育的投入呈现出岁财政分权的依附性和政府主导的强制性.而上述的依附性与强制性并未规定在高等教育的投入过程中,中央和地方政府应承担的具体比例.而这种模糊性使得对地方高等教育投入的责任不明确,同时也导致了不同区域由于经济发展水平的不同而导致高等教育投入的不平衡.但同时财政分权也给了地方政府更多的自主性与选择权,高等教育由于其具有区域性,收益主要是其本地区,地方政府有着更强地意愿对其进行投入.

那么我国的财政分权对地方高等教育的发展究竟有着怎样的影响,是有利还是有弊?在财政分权体制下我们又该如何发展好我国的高等教育?这就是本文研究的出发点.本文接下来有五部分:第二部分为文献综述,第三部分为理论分析,第四部分为实证分析第五部分为主要结论及建议第六部分为本文的不足及今后研究的方向.

二 文献综述

国内外学者关于财政分权理论的文献相当丰富,研究其与教育提供的关系的也

很多,但是直接研究其对高等教育的影响的却比较少.传统的财政分权理论(Tiebout,1956;Musgrave,1959;Oates,1972)认为,财政分权能够增加公共服务的供给,提高社会的总福利水平,主要原因有以下两个:首先,”用手投票’的选举约束机制,地方政府具有当地选民偏好和公共物品提供成本的信息优势(Bardha,2002);其次,”用脚投票”的竞争淘汰机制,居民可以根据自己的偏好来选择不同的地方政府,财政分权条件下地方政府间的竞争有利于地区公共物品的提供达到有效水平(Frey,Eichenberger,1996).国外多数关于财政分权利弊的研究表明,西方国家的财政分权有利于教育医疗等领域公共物品的提供.

从现有文献看,财政分权对我国经济增长的积极作用已经被大量的经验研究所证实.如林毅夫刘志强(2000)使用1970-1993年28个省市的面板数据证实中国的财政分权改善了经济绩效,促进了经济增长.但由于地方政府之间横向的经济竞争及纵向的晋升机制,并通过GDP作为考核目标的考核机制,为推动地方官员促进经济增长创造了不竭的动力,这也造成了政府支出结构的扭曲,可称为”趋坏的竞争”.国内的研究大多认为”中国式财政分权”对高等教育的提供造成了负面影响.

李婉(2007)认为,在上级政府对下级政府拥有人事任免权,并以GDP作为考核标准的政治体制下,我国的财政支出分权导致地方政府偏好于经济建设支出,而最能反映一个地区需求的科教文卫支出则被忽视,甚至被挤占.

傅用张晏(2007)通过构建财政分权指标和政府竞争指标利用1994--2004年的省级面板数据进行实证检验,得出结论是中国的财政分权以及基于政绩考核下的政府竞争,造就了地方政府公共支出结构”重基本建设轻人力资本投资和公共服务”的明显扭曲.

廖康礼(2010)在”财政分权与高等教育投入不足分析”一文中指出我国财政分权本身固有的缺陷:一是将财政分权当做一种财政政策而不是一种制度安排二是财政的划分完全掌握在中央手中三是支出责任的下放使得国家政策失去规模操作的能力和效应,三个缺陷导致了我国地方的高等教育投入不足.

而李启平晏小敏(2008)则从博弈论视角分析了财政分权对高等教育支出的影响进行分析,得出了:地方政府在高等教育投入上的”搭便车”行为使得高等教育供给不足的结论,给出了在现有的财政分权体制框架内,由建设财政向公共财政转型,实行财政的适当集权,由中央政府和地方政府共同承担高等教育支出的责任,加强中央政府对贫困地区财政转移支付的责任的建议.

由上观之,不同国家不同学者关于财政分权对公共支出以及教育的影响有着显著的差别.但国内学术界对财政分权对政府支出结构的扭曲,对高等教育等民生财政支出的不足已经有了较为统一的认识.

三 财政分权理论分析

改革开放以后,中国高等教育的快速发展取得了举世瞩目的成就,被誉为”中

国高等教育的奇迹”.在奇迹的背后隐藏着全社会特别是低收入家庭的不安和疑虑,政府在高等教育投入的不足是不争的事实.经济的高速发展和高等教育投入不足已形成鲜明的对比,西方主流财政分权理论在中国失去了效力.下面本文将从理论上分析财政分权对我国高等教育的影响. (一)”用脚投票”约束与我国高等教育提供效率

蒂布特在一系列严格的假设条件下提出”用脚投票”模型:在人口流动不受限制 存在大量辖区政府 各辖区政府税收体制基本相同辖区间无利益外溢等假设条件下,由于各辖区政府提供的公共服务和税负组合不尽相同,各地区居民可以根据各地方政府提供的公共服务和税负组合,自由选择那些最能满足自己偏好的地方居住.居民可以从不能满足的地方迁出,而迁入可以满足自己偏好的地区定居,从而促使地方政府提高公共服务的提供效率.但是在中国这些假设条件不能满足.我国财政分权制度是建立在中央政府委任制的框架上的,在一定程度上限制了地方政府对当地居民的重视程度.在中国高等教育严格受到中央政府的控制,学生基本上不可能因为教学质量低学习环境差而申请转移到其他地区去学习.(事实上现实生活中我们也基本上没听到过转学的情况).因此,”用脚投票”机制在中国受到

限制在一定程度上制约了地方政府对当地居民需求的重视程度,从而影响了高等教育的提供效率.

(二)”用手投票”限制与我国高等教育的提供效率

奥茨(Wallaee F. Oates)认为,从居民偏好的表达途径来看,一个国家由中央或地方政府来提供公共服务时,可以通过直接民主制来显示居民偏好,也就是”用手投票”显示其偏好.当”用脚投票”的自由选择受到人员流动性的限制性时,地方政府为了争取选民的政治选票以继续获得区域的管理权限也会自动提高公共服务的提供效率改革开放以来选举民主在中国焕发出活力.在1982年制定的新宪法的框架下,中国选举民主表现在各级人民代表大会制与乡镇直选.我国人大制度作为选举民主在绝大多数场合都能履行宪法和法律赋予的职能.乡镇直选是当代中国直选的有益探索,近十几年来取得了较好效果.然而,目前人大所体现的选举民主和乡镇直选距真正的民主还有很大距离,有待完善.主要表现在:人大的职能有待进一步优化,人大代表的产生机制与组成结构有待完善,人大自身的监督制约机制有待进一步完善等.另外,中央政府负责对地方官员晋级考核,地方居民在官员晋升过程中基本没有决定权.所有这些都严重影响到我国地方高等教育服务提供过程中”用手投票”机制的有效运行,从而影响其提供效率. (三)结合中国分权特点的分析

中国财政分权的独特之处在于经济分权的同时保持了政治上的集中,经济政治二者合一,即通常意义上的”中国式分权”.经济上分权引导地方政府关注本地经济的发展,出于地方财政的考虑,地方政府倾向于发展能直接带来经济增长的行业.政治上的集权,中央政府以GDP作为官员晋升考核的指标.由于不同类型的财政支出对推动经济增长具有不同的作用,地方政府必定会采取短期内,更确切地说是任期内,能够推动经济增长的财政支出政策.因此中国地方政府在安排财政支出结构上存在明显的偏向:在物质资本的投入上热情高涨甚至过度供给,而在人力资本和公共服务上则缺乏动力供给不足.这就成了必然.

其次,由于中国地域广阔,各个地区经济结构存在较大差异,在各个地方政府都把发展本地经济作为首要目标,地区结构的差异会使得不同地区地方政府的行为存在差异.中国地方税收主要来自于增值税营业税和企业所得税,由于这些税收基本覆盖制造业和服务部门,因而第二产业和第三产业在GDP中占有相对较高比重的地方(主要是东部沿海地区)就会在收入水平方面比较高.因此其在完成甚至超额完成经济发展目标的情况下,还有一定的能力提供公共服务.这就加剧了我国不同地区高等教育发展的不平衡.

因此,综合以上分析,提出待检验的理论假说:在现有的政治治理和财政分权体制下,地方政府发展高等教育的激励不足,从而财政分权程度同地方高等教育供给水平之间存在负相关关系.

四 实证分析

(一)模型的设定与指标的选取

Mauro在研究腐败对政府支出结构的影响时采用线性函数关系,以财政分权作为自变量,以各级教育支出的比重作为因变量.乔宝云傅勇和张晏同样也是采用线性模型来研究财政分权等制度对公共支出的影响.且通过以上分析我们知道财政分权对我国高等教育有着不利的影响.因此本文参照以上方法,决定采用线性函数模型来研究财政分权对我国地方高等教育的影响.

模型设定后,以下是模型指标的选取. Y:高等教育发展质量

推进高等教育发展是我国教育发展的战略选择，对高等教育发展质量评价主要用生均教育经费来间接测量。教育质量中必须包括生均教育经费支出、教学设备和教师资源等，而教育质量很大程度上依靠于教学设备和教师资源，教学设备的好坏和教师资源的多少基本上又取决于教育经费支出的高低，较多的教育经费能购买较好的教学设备，能吸引到较高水平的教师资源，因此可以选择用生均教育经费支出来作为衡量高等教育发展质量的标准 X1:FD--我国财政分权度

我国财政分权改革的复杂性,使任何一种衡量财政分权程度FD的方法都有争议.财政分权程度表现在财政收入和财政支出两个方面,前者在中央和地方政府之间分配的复杂性,使不同层级政府真正拥有的财政资源显得较为模糊,所以我们选择后者来衡量财政分权状况.遵循目前通行的做法,将财政分权定义为一个省份人均财政支出占人均总财政支出的比例,计算公式为:财政分权

X2:FDI share--地方政府的竞争度

影响财政支出的另一个重要因素是竞争，地方政府的竞争程度会影响生产性支出的偏向。而没有竞争激励的政府对公共支出的偏向可能不同，各地方政府也存在一些子国家同一税收政策之外越权制定地区性所得税优惠政策的现象，运用财政竞争手段吸引FDI是地方政府的主要竞争行为。基于这些考虑和数据的可得性，我们采用（郑磊2008）的方法，以各省FDI占全国的比重即FDI share来衡量地方政府的竞争程度。

X3:FD*FDI share--竞争和分权的共同影响

竞争和分权对政府支出结构可能会有不同的影响：一方面政府竞争在分权不同的地区支出结构可能会有不同的影响，另一方面政府财政分权对公共支出结构的影响可能会随着政府竞争强度的增加而发生变化。为了捕捉这种机制，我们有必要借助二者的交互项（FD*FDI share ）. X4:P-GDP--人均GDP和X5:GRW--经济增长率

为更好识别财政分权对我国地方高等教育的影响,本文将各地人均GDP(P-GDP)和经济增长率(GRW)作为控制变量,以防止回归可能出现的内生性问题.人均GDP和经济增长率直接衡量了一个地区的经济发展水平和市场规模的大小,对地方高等教育供给有强烈的正面推动作用,我们可以推断至少不会给地方高等教育的供给带来负面影响. 综上我们得出了下面的模型:

Y1=α1X1it+α2X2it+α3X3it+β1X4it+β2X5it+Uit+Vit+Wit

式中t代表年份,i代表省份,u代表区域性干扰,v代表时间干扰,w代表能够对地方高等教育产生影响的其余因素. (二)数据的来源及实证结果

本文计算了1997--2011年全国31个省直辖市自治区财政分权指数 经济增长率 人均GDP及高等教育发展水平指标.资料来自于不同年份出版的中国统计年鉴和中国教育统计年鉴.选取1997年作为起始的原因是,以前数据缺乏完备性,而且不必考虑分税制改革(1994年)之前的情况.