加快推进农村土地流转工作促进农业产业化

甘肃省平凉市农村土地流转管理与服务状况

农村土地流转是深化农村土地承包经营制度改革，发展适度规模经营高效农业，实现农业产业化经营，提高农业科技含量和综合生产能力，增加农民收入的重要途径和手段。为加快推进平凉市农村土地承包经营权流转，优化农村土地资源配置，促进农业增效、农民增收，更好的服务三农，按照省农牧厅调研提纲，我市对7县（区）农村土地流转管理与服务状况进行了专题调研，现就全市农村土地流转管理与服务调研情况报告如下： 一、 我市农村土地流转现状以及取得的成效 （一）发展与现状

我市的土地流转始于上世纪九十年代，当初流转多在农户与农户之间进行，流转的形式仅限于代耕代种。1996年全市土地流转面积仅6555亩，流转农户937户。2001 年底中央下发了《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》18号文件，系统地提出了土地承包经营权流转政策。2002 年颁布了《农村土地承包法》，把土地承包经营权流转政策上升为法律。2005年3月1日农业部颁布实施了《农村土地承包经营权流转管理办法》。2006年8月省政府办公厅转发了省农牧厅《关于进一步做好农户土地承包经营权流转工作的意见》。2007 年实施的《物权法》，明确了土地承包经营权的用益物权性质，进一步完善了土地承包经营权流转的规定。党的十七大提出“按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营”，指明了土地承包经营权流转的方向。党的十七届三中全会在保持土地承包经营权流转政策连续性的基础上，总结了近年来各地土地承包经营权流转的经验，系统完整地提出了土地承包经营权流转政策。

我市遵照中央18号文件和有关土地流转的法律政策规定在市委、政府及市农牧局安排下，在做好稳定和完善农村土地承包关系工作基础上，积极引导推动和指导农村土地流转健康发展，通过加快农业产业结构调整，土地规模经营，加大农村劳动力转移，建立农业高效示范园区和推动农民专业合作社发展，调动了农户土地流转的积极性，推动村社集体组织规模流转和农户自主进行流转，加快了我市土地流转的速度步伐，流转形式由代耕代种逐步向转包、转让、互换、出租、入股等方面 多样化发展，使我市土地流转初具规模。截止2009年5月底我市土地流转面积85344.82亩，占农村家庭承包土地面积547.4万亩的1.56％。参与流转的农户21165户，占总农户数的4.8%。流转面积分别较1996年土地流转面积6555亩和2001年土地流转面积22436亩增长了10.76%和2.43%。各县（区）流转面积分别是：崆峒区8600亩，占农村家庭承包总面积的0.9%。、泾川县9401亩,占农村家庭承包总面积的1.2%。灵台县18068亩，占农村家庭承包总面积的2.45%。崇信县10363亩,占农村家庭承包总面积的2.89%。华亭县6303.82亩，占农户家庭承包面积的1.8%。庄浪县13068亩、占农户家庭承包面积的1.4%，静宁县19541亩,占农户家庭承包面积的1.55%。 （二）土地流转取得的成效：

（1）土地流转促进了高效农业和特色产业的发展。通过土地流转，各类农业示范园区、种植基地、养殖小区，租赁等形式取得土地使用权，发展土地集约化经营，优化利用了农业资源，产业结构得到了进一步调整，特色产业得到了长足发展。如静宁县城川乡大地滩示范园区，崆峒区史家沟高效农业示范园，华亭县西华科技示范园区，流转租赁当地农户承包地种植反季节果品、花卉、蔬菜已初具规模效益。

（2）土地流转促进了农村劳动力转移。2008年我市外出务工40.75万人,较2007年农村劳动力外出务工36.28万人增长12.3%，较2005年增长15%。由于外出务工经商，农村留守人员无力耕种的撂荒地、弃耕地、闲散地促进了土地流转的可能。据统计，2002年至2007年，随农村劳动力逐年转移外出务工人数的加大，土地流转面积也逞逐年加大趋势。如2007年华亭、崇信、庄浪、静宁4个县劳动力转移数量为23522户、22850户、98600户和58200户,较2005年分别增长了14.6%、1.1% 、9.31%和2.3%，土地流转面积5035亩、13414亩、13068亩和12393亩，较2005年增长50.7%、10.3% 、5.84%和28.7%。

（3）土地流转推动了土地适度规模经营。截止2007年，我市通过土地流转形成适度规模经营的面积33882.3亩，占全市土地规模经营面积324231亩的10.4%。其中流转入经营大户的面积21975.2亩; 流转入企业的面积2870亩; 流转入集体经济组织的面积7214.5亩。通过土地流转，发展高效优质农业，特色产业，种植效益高的果品、花卉、反季节蔬菜，建立各类农业示范园区、种养殖小区、基地，已初具规模，土地集约化经营，产业结构得到了进一步调整，土地流转增加了双方的收入，达到了转让户和受让户“双赢”，同时也促进了农业机械使用和科学技术新品种推广运用。极大地提高了农业生产水平和推动农业科学技术进步，完善农业基础设施，获得较大效益。

（4）土地流转促进专业合作社的发展。我市按照“科技带动、规模发展、建点示范”的发展思路，以土地流转的形式，给合作社流转承包地，开展各种试验示范。农民保底分红、在自己的土地上为合作社务工增加收入、以土地经营权流转增加收入；合作社由于开展了新的试验项目增加收入，实现了双赢的目的。如华亭县马峡镇中药材专业合作社流转承包地100亩，作为中药材种植示范基 地，开展地膜药材种植，推动了药材产业的发展。华亭县西华科技示范园区，租赁当地农户承包地种植反季节果品、花卉、蔬菜已初具规模效益。东华镇黎明村、王峡口村农户承包地400亩

崆峒区泉鑫果业专业合作社，流转土地3516亩，新植果园1200亩，幼园补植补栽500亩，地膜洋芋1500亩，进行果菜套种、新品种蔬菜和水果试验改种，充分发挥了示范带动效应。 二、 推进农村土地流转管理与服务

近年来为了贯彻实施好农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》，加强管理服务，指导推动全市土地承包经营权流转管理工作，各县（区）积极开展了“四到户”和土地承包规范管理工作，建立健全了机构，使我市土地流转管理工作逐步走上“依法行政、依法管理、依法监督、依法指导”的轨道。

目前，我市有土地承包合同管理机构124个，工作人员312人，建立乡（镇）村农村土地流转服务组织24个、

372个。在土地流转管理和服务上主要做了以下三方面的工作：

一是加强土地流转规范管理。逐步建立健全以实施流转合同制和备案制为重点的流转管理工作制度和规程。目前，流转一年以上建立了稳定流转关系的大多签订了合同。据统计，2008年全市签订流转合同份数比上年提高了％，合同签订率达到％以上。为促进流转双方流转行为的规范，防止和降低流转风险、减少矛盾纠纷发挥了重要作用。

二是积极开展流转服务。近年来，我市已逐步建立了县、乡、村流转服务网络，为流转创造良好的服务环境。从最近的调查情况看，有88个乡（镇）依托农村经营管理部门建立了流转服务组织，向农民流转土地提供流转信息、法律政策咨询、价格评估、指导合同签订、协调利益关系和调处流转纠纷等服务。华亭县成立土地流转服务中心作为专门机构指导各乡（镇）的土地流转工作，乡（镇）设立土地流转服务站，指导乡以下土地流转工作。静宁县城川乡在农村土地流转中，由乡政府统一印制合同文本，提供信息，规定流转双方的权利与义务，积极引导农户与果业大户靳玉国签订土地租赁合同，实行果园规模化经营，提高了土地利用率和收益率，共签订合同198份，租赁土地660亩，租赁费每年每亩450公斤小麦，并将租赁户聘用为农民工，并每年督促受让方在规定期限范围内为农民付清流转费用，既解除了农民的后顾之忧，又增加了农民的收入，加速了土地流转进程。 三是采取措施为流转创造条件。我市在一些经济发达、土地承包经营权流转比较活跃的乡（镇），当地政府争取上级资金，改善农村基础设施条件，建设农业高效示范园区，为土地流转营造有利环境。静宁县农技中心争取项目资金，租赁城川乡红旗村四社76户农民承包地300亩，租赁费每年每亩450公斤小麦，用于繁育优质苗木，发展规模经营。据初步调查统计，目前全市通过土地流转建设农业高效示范园区个，流转面积亩，流转农户户。有华亭、灵台2个县出台土地流转扶持政策，把支持和鼓励土地承包经营权流转纳入支农项目，拿出专项资金用于流转土地整理和农业基础设施建设，有华亭县拿出专项资金对流转双方给予适当补贴。逐步发挥了政府引导、扶持作用。

三、存在的主要问题

（一）土地流转管理缺位，流转机制不健全。我市土地流转主要是以“转包”形式流转和农户之间的自发流转，存在面大量广，土地流转主管部门在土地流转时不能及时介入监管或缺位，特别是以“互换、转让”方式的土地流转双方不报告乡村流转管理部门审核备案和登记，造成土地流转违规违法及引发土地流转矛盾纠纷的发生。根据这次调研全市还没有使用省上统一格式的流转合同文本，存在着口头协议多，流转合同主体不合法，合同条款不规范等问题。

（二）土地流转缺乏必要的市场中介服务。我市土地流转大多数仅仅局限于本乡本村范围内，流转市场还没有形成机制不健全，有流转的土地找不到接受土地的人，想找土地的人找不到所需要的土地，市场中介服务的缺失从而影响土地流转的速度、制约了土地流转规模、效益和土地资源的合理配置。

（三）土地流转的管理、服务机制不健全。政府在土地流转上缺少应有的管理、引导、支持和服务。据08年

初和09年调查统计市一级还没有设立专门的土地流转服务组织，县一级只有一个，乡一级24个。服务组织不健全导致部分土地流转不能健康发展，不签订土地流转书面合同，不备案登记，不履行合同条款，致使土地流转出现违规违法，纠纷案件不断发生。

（四）土地流转缺乏相应的扶持政策。由于农业的市场风险和自然风险都比较大，又加上相当一部分种田大户得不到政策金融机构的资金扶持，使许多种田大户想搞规模经营、扩大产业效益苦于无投入的资金存在畏难情绪，制约了土地流转规模和提高土地效益。

（五）土地流转工作在乡镇重视不够，管理机构形同虚设。乡镇农经人员忙于中心工作无暇顾及自身业务，人员队伍不稳定，监督管理工作没有落实到位，对一些违法违规的流转行为无法制止甚至不得不违心去帮助违法违纪，致使土地流转的政策法律不能得到及时有效的贯彻执行和落实。 四、 进一步做好土地流转管理与服务的建议

（一）加强土地流转政策的宣传调研工作，指导推动土地流转。营造良好的政策环境，引导和鼓励够条件、有实力的公司或个人到农村承包、租赁农民不愿或无力经营的耕地、荒山、荒沟、荒滩等从事农林业开发。有条件的乡镇，应积极探索建立农村土地流转服务中心，收集发布农村土地流转信息和流转土地评估指导价格，帮助农户寻找流转对象，协助办理流转手续。

（二）真正建立一支有权威的土地流转管理服务机构，加强提供土地流转的服务。机构改革后乡镇政府是土地承包流转管理职责部门，在土地流转合同正式签订前，应依法开展土地流转管理。对流转土地受让方的农业生产经营能力、资金实力、信誉等资质情况进行审查，登记、备案；指导流转合同的签订，经营权证的变更收回等具体工作，在土地流转后经营期间，应跟踪检查受让方是否改变流转耕地或林地的农林业用途和对流转合同的履行情况。此项工作量大面广，应有专人负责，专项经费开展此项管理工作。

（三）指导订立书面流转合同。应根据规定，规范签订流转合同，统一使用省一级流转合同格式文本。 （四）加强农村土地承包、流转的档案管理。农村土地承包管理部门应建立健全土地承包合同和流转合同的立卷归档、调阅借阅等管理制度，积极创造条件，引入计算机档案管理技术，逐步建立档案信息管理系统。 （五）妥善解决农村土地承包、流转纠纷，稳定和完善农村土地承包关系。经管部门要及时调处土地流转纠纷，公平、公正维护合法的流转关系和双方当事人的合法权益。严禁改变流转土地的农业用途，不得为了租赁土地的企业和大户的利益而侵犯农户的土地承包、流转权益。

（六）建立土地流转市场，规范土地流转。目前重点是县（区）人民政府要依托经营管理机构建立健全县、乡两级，土地流转市场或农村土地流转服务中心，每个乡（镇）建立流转服务网点，逐步建立起村级土地流转服务站,为供求双方牵线搭桥，搭建土地流转服务平台, 畅通土地流转信息渠道，建立农村土地流转信息管理服务库， 采取信息储备、挂牌流转、基价指导、公平交易的规范程序来引导促进双方的土地流转交易。每个村建立流转信息服务点，配备专兼职人员从事土地流转信息指导服务工作，由各村土地流转服务信息员定时上报土地流转情况