浅析城投债的现状与未来

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浅析城投债的现状与未来

作者：尹璇

来源：《法制博览》2013年第06期

【摘要】随着近年来资本市场的不断成熟，社会融资结构正在发生变化。城投债逐渐成为地方政府的主要融资手段，然而“以债偿债”的融资方式终究不是长远的计策。从2012年11月开始，各部委相继发文显示国家已经开始引导城投债的发展。本文将通过介绍城投债的兴起、问题、未来等方面对城投债的现状和走向进行分析。 【关键词】城投债；问题；市政债 一、城投债的兴起背景

在国家经济工作保证“稳增长”的主基调下，各地方政府均加大了对基础设施长期投资的力度。从短期效益看，大规模建设投资能够使地方经济获得短暂增长，但是政府的投资建设面临着回本周期长、回报率低的问题。如果未来的项目需要资金，已建和在建项目又无法还本付息，地方政府就需要大量资金来补足财政缺口。《预算法》第28条中规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。在税收收入的增长空间有限和发行地方政府债券不得的双重挤压下，各级地方政府为了绕开法律规制，开办了各种融资平台公司，通过融资平台公司发行城投债来募集城市基础设施建设所需要的资金。 二、城投债存在的问题

城投债受到投资者的欢迎主要有两方面的原因：一是收益高。为了达到大量融资的目的，城投债的收益率大都设定在6%左右，这一数字远高于同期地方政府债券的票面利率。另外，风险相对较低。城投债的审批机构是国家发展与改革委员会，隐形担保机构是地方各级政府，政府信用的存在使得投资者对于城投债的风险普遍看低。同我国已发行的地方政府债券相比，在同样以政府信用做担保的条件下，投资者会当然的选择收益较高的城投债。地方政府的信用并不能完全覆盖城投债在其他方面的风险，由融资平台公司发行的城投债现阶段主要存在三个问题：（一）责任承担主体不明确。融资平台公司表面上是独立的公司，本质上是为政府做事的企业。城投类公司存在着治理不够规范，企业化的约束机制失效，与政府的关系暧昧等问题，不具备成为独立市场主体的资格。地方政府和融资平台公司之间的模糊关系没有引起市场的足够注意是因为还未出现融资平台公司的大面积违约行为。一旦融资平台公司发生违约，地方政府没有为城投债还本付息的法律责任。（二）增大政府财政负担。截止到2013年底，地方政府债务未出现违约风潮。一方面，地方政府的现有资金还可以支撑，其债务面临的风险主要是流动性风险，违约风险居次。另一方面，各商业银行为了与地方政府维护良好关系，为其到期债务“开绿灯”。然而，债务的展期是短期行为，长期的债务并没有从根本上解除。城投债的高收益使得地方政府面临着高额的本息压力。在中国城镇化的加速推进下，地方政府对基础设施建设的投入将持续增长。在融资与再融资的压力下，地方融资平台的债务高企。（三）融

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资平台公司经营稳定性差。城投债的发行要符合《证券法》、《企业债券管理条例》等法律法规的规定。根据《证券法》第16条的规定，股份有限公司发行城投债净资产不低于三千万，有限责任公司和其他类型的企业净资产不低于六千万。各地方融资平台公司市场化程度低，盈利能力弱，一般靠增加政府财政补贴的形式才能达到发债资格。虽然融资平台公司的资产规模较大，但土地资产在资产结构中占比较高。未来的土地资源收益承受着系统和非系统性风险，一旦地价未达到融资期待价格，融资平台公司将背负巨额的债务。 三、城投债的未来走向

城投债的发行数量急剧增多、募集规模不断扩大，与整体经济形势走势呈相反态势。经济增长的持续放缓使得城投债的系统性风险不断积聚。就我国目前的经济发展态势和城投债发行状况来看，由城投债向市政债过渡是大势所趋。我国应该在确立“权责明确”原则的基础上，由城投债向市政债转换，建立以地方政府为主体的地方债券市场来满足地方政府的融资需要。 （一）国外市政债发行经验

市政债也称为地方政府债券，是地方政府为地方公共基础设施建设筹集资金所发行的还本付息的债务凭证。市政债有以下特点：一是发行主体独立，地方政府债券是由地方政府或地方政府授权的公营机构来发行的；二是权责关系明确，中央政府和地方政府的事权和财权划分清晰；三是公开融资，充分的市场化运作使地方政府债券受到市场的约束，违约风险低；四是减免利息所得税。在美国和日本等国家，发行地方政府债券后有两种偿还方式：一种是以包含财产税在内的一般性财政收入进行偿还，另一种是用“使用者付费”的方式所产生的收入进行偿还。

（二）市政债发行中的问题

首先，市政债的推出需要设计配套的机制，一是融资平台公司的设立机制，主要包括处理地方政府与融资平台公司之间的关系和充分实现融资平台盈利模式市场化；二是市政债的监管机制，包括市政债的信用评级、专项法律制度、信息披露和市场利率等方面的建设。其次，发行市政债必须严格限制融资用途，资金使用必须与中央投资配套。如果相应的跟踪监督措施不健全，资金被挪作他用，地方政府债券的发行不仅无法起到拓宽融资渠道、缓解地方建设资金紧张的作用，反而会成为腐败的温床。最后，发行市政债募集而来的资金要纳入地方财政预算管理，将巨额的社会资金置于地方各级人大的监督之下。同时要贯彻落实政府信息公开制度，地方政府投资基础设施建设在项目开始前要将信息向社会公布，通过举行听证会的形式提高公共决策的合理性。

城投债向市政债的过渡和转变是一项系统性的工程，不仅需要相关债券法律法规的健全，我国现有的相关财政和税收法律法规也要进行调整。解决长久以来形成的预算软约束问题短时期不可能实现，需要长久的探索和努力。在地方债的发行和发展方面，我国现阶段的主要任务