论我国 PPP（公私合营）模式的法律框架

Indifference)以及产出敏感性分析存储方案(Output Stashed Scenarios)四部分的计量物有所值工具，增强了物有所值计算的可操作性。因此，PPP项目的经济分析评估应考虑:

①区分公益性和准公益性项目。通过竞争机制引入社会中立评估机构，并分别建立不同的财务测算模型。对准公益项目，由社会中介机构测算，对成本进行严格预算;对公益性项目通过服务招标，由社会中介结构对实施公共收费或政府购买服务的价格测算。

②合理评估投资风险。即在PPP融资模式下，评估采用PPP模式的财务可行性。应尽早地确定哪些公共项目能够采用PPP模式、采用何种具体模式，并且在项目的初始阶段就较合理地分配项目整个生命周期中的风险，并在现金流量的规划中得到清晰反映。一是要对项目全寿命周期的经济和现金流进行假设，如成本、收益、通货膨胀、汇率、贴现率等;二是评估项目可负担的政府采购成本;三是评估潜在的风险，对风险进行尽可能的定性和定量，模拟建设、维护、需求等风险分担下政府可负担的成本。

③政府担保的风险。出于政府负债风险、金融连锁反应的考虑，政府对于运用PPP模式的项目融资原则上不能进行任何担保，尤其是对BT项目的融资，但是对于某些特殊项目，急于引进私人部门的专有技术或特有管理模式，可以在前期充分测算财务可行性，在适度范围内帮助私人部门融资。

④政府补贴的可行性。采用PPP模式的项目中，一部分可能涉及政府补贴，通常私人部门会要求在一定期限内或在未达到某个投资回报率之前，由政府进行，因此，此类项目必须在财务可行性评估中考虑政府补贴是否可行、补贴的标准等。

⑤合作期限。PPP合作期限也是项目设计中的重要因素之一，合作期限过长，不利于保持对私人部门的激励和公共利益的实现;过短，则影响到私人部门的收益。当然，PPP模式多样，为所有的模式规定统一期限是没有必要也是不现实的，但有必要根据综合评估的结果确定大致年限的计算公式、合作期限的上限。

⑥确定重点项目和优先顺序。对项目完成以上各项的评估之后，为了保证PPP模式的成功，政府应该对可采用PPP模式的项目确定重点项目并进行优先排序，通常选择一些现实情况下比较容易操作的领域和项目，使公共部门和私人部门的资源能够集中用于发展成功把握较大的项目。

在这一环节，必须要提及的是“物有所值”原则，这是被各个国家用于政府采购实践的一个采购原则。对项目的评估，应该是对整个项目全过程的评估，包括项目可行性、招标、运行、价格、监管等。“物有所值”作为项目评估的基础性原则，不是对最低价格评估，而是考虑项目全寿命周期收益、成本和风险后可得到的最佳结果。

是评估项目除价格之外一系列结果的定性和定量方法，如增加最终用户的收益、财务结果更加确定、按指定水平交付资产或服务等。例如，韩国所有项目必须进行可行性研究。根据可行性研究、物有所值和政府财政支持资源可获得性的结果决定项目是否按PPP实施。国家层面的大型项目，需要召集PPP项目评估委员会(PIMAC。委员会由财政部牵头，各相关部委的副部长参加。有关财政支持的决定在招标前做出。财政支持的变动时允许的，但需要经过委员会的再批准。PIMAC作为专业部门，负责大多数的研究和分析并向财政部和委员会报告，PIMAC己经制定了项目评估、可行性研究、物有所值检验、各行业产出说明和特许权协议等标准文件。所有有关风险分担和财政支持的事项都包含在此机制中病在整个过程中的关键环节之前考虑。 (3)风险分配

合理的风险分配是PPP模式主体达成一致、项目成功的一个关键点。一般而言，风险应当由最有控制力的一方承担相应，既能减少风险发生的概率和风险发生时的损失，又能保证用于控制风险所花费的成本是最小的，因此，政治风险、政策变更风险、国有化风险则需要由更有控制力的公共部门来承担，因为公共部作为政府的代表，有能力影响规章制度、政策、法律和其他规定，处在比私人部门更有利的位置来识别、评价和控制这些风险。而PPP模式下，还存在一些双方都不具有控制力的风险，如不可抗力。对于双方都不具有控制力的风险，分配时则应综合考虑风险发生的可能性、政府减少风险发生后所导致的损失和私人部承担风险的意愿。此外，还应考虑到某些风险可能会出现双方意料之外的变化或风险带来的损害远远超过双方预计的情况，不能让某一方单独承担这些接近于无限大的风险，否则必将影响这些大风险的承担者管理项目的积极性。

综上所述，PPP项目的风险分配应该遵从三条原则:由对风险最有控制力的一方控制相应的风险;承担的风险程度应与所得回报相匹配;承担的风险不能无限。然而，风险分配作为风险管理的核心，贯穿于项目的整个合同期，必须进行区分以便进行合同设计和谈判:

①风险的初步分配。通常在项目的可行性研究阶段，由公共部门来主导，主要是在可行性研究阶段判断项目是否应采用PPP模式;确定采用PPP模式后，为选择最佳PPP模式投标者提供评判依据。由于各种风险发生的时间是不一样的，因此计算时应考虑资金的时间价值。风险分析结束后，公共部门根据分析风险的结果初步判断哪些风险时在公共部门和私人部门控制力之内的，哪些是双方风险控制力之外的。对于双方控制力之外的风险，留待下一阶段分配。可转移给私人部门的风险不仅包括传统模式下由私人部门承担的风险，还包括在PPP模式下特有的应由私人部门承担的风险，因为私人部门拥有资金、技术和管理上的优势，同时还有在传统模式下没有的承担风险的积极性。

②风险的全面分配。根据公共部门初步风险分配结果，私人部门可以对自我进行评估，主要评估其拥有的资金、技术、人才等，据此判断其对公共部门转移给他的风险是否具有控制力。其中，私人部门确定对转移给他的风险最有控制力，则进行相应的风险管理;双方控制力之内的风险主要根据第一个原则分配;公共部门和私人部门控制力之外的风险，双方经谈判确定风险分配机制。

③调整条款。公共部门和私人部门分别就双方控制力之内和控制力之外的风险分配达成一致后，还应根据风险分配原则三在合同中设置调整条款，在由于情况变化而影响了协议双方的权利和义务平衡时，允许协议双方重新审定协议并调整部分条款，以求再次达到双方的权利和义务的平衡。 (4)私人部门的选择

英国、澳大利亚、中国香港对私人部门的选择方式均为招投标，选择标准均包括要求私人部门在合同规定时间范围内对要求的特定服务提供可行性方案，并且均提供了私人部门选择的一般步骤。以英国为例，英国选择私人部门的基本原则还包括实现项目生命周期的物有所值。并在《公私合营联合体建立指南》(AGuidance Note for Public Sector Bother forming Joint Venture Companies with thePrivate Sector)中阐述了私人部门选择中最重要的四个问题:私人部门选择的一般步骤，市场调研、主要投标者调研、设立评标规则、列出候选人和协商五方面;合理的评价规则;保密性协定在竞标过程中的使用;政府监管。

除了要做好项目评估和风险分配，对私人部门的选择深刻影响着PPP模式中的价格形成，尤其是建设成本的形成，公共部门应当明确对私人部门的评估和审批过程。一是应当根据PPP项目的评估，明确对合作私人部门的选择标准，如相关经验、技术能力、财务能力等;二是应当明确选择的方式和流程;三是根据选择方式和流程，规范谈判。

私人部门选择机制的核心是引入竞争，并使其过程公正、透明并且讲究效率。招标、邀请招标、竞争性谈判、拍卖等形式应该都可以列入，但在规范初期可以招标为主。选择流程可以是:

①确定选择方式。负责公共产品和服务提供的公共部门提交申请，如招标申请，经财政部门或政府核准后，确定招标、邀请招标、竞争性谈判或拍卖的方式; ②制定评估标准;评估标准应尽可能地保持客观和定量，对无法定量评估的事项，要应用相对评估使主观因素最小化;工程因素和价格因素之间的评估分布以一定比例为基础，可考虑建设和运营的复杂性进行调整;对项目的高效实施有必要时，在评估过程中做有利处理;

③发布公告或邀请书。根据确定的选择方式，发布公告，或对多个目标企业发送邀请书;

④资格预审:根据筛选标准，预审申请者，产生入围竞争人，;

⑤评审:根据入围竞争人的项目申请文件，按照规定的程序组织评审，确定不少于三人候选人名单

⑥听证程序:根据PPP项目涉及公众利益的长期性和切身性，可以在确定候选人名单之后，组织公众进行听证，在发布公告同时或谈判开始前举行;

⑦谈判:与入围候选人就合作内容、风险分担、监管机制等进行谈判，确定首选合作者。

⑧合同授予:与首选合作者最终谈判，按照“物有所值”原则完成谈判，签订PPP合同。

(5)监管机制

按照公共利益目标的监管理论，由于采用PPP模式的项目其实是公共利益的实现，政府必然要对采取PPP模式的项目建设和经营的全过程进行监管。英国、澳大利亚维多利亚州和中国香港的监管都包括两个部分，招投标阶段的监管(主要是市场准入限制)和运营阶段的监管。其中，英国的相关文件最为完善，在招投标阶段的监管中，英国在2001年的((公私合营指南》(A Guidance Note for PublicSector Bodies forming Joint Venture Companies with the Private Sector)和((如何与选定投标者合作》(How to appoint and work with a preferred bidder)中分别提出了在初选投标者阶段及在选定投标者阶段和定标阶段间的监管。其提出对投标人的财务能力、专业知识、组织能力以及关系管理进行的严格筛选标准，比如说:公司规模，限定为在特定市场超过25%的市场份额或者超过7000万英镑;联合体，根据((英国联合体管制协议》(the EC Merger Regulation,ECMR，联合体必须具有50亿欧元的营业额或者所有组成联合体的企业都有2/3的营业额在英国。在运营阶段的监管，((运营任务指南2之项目移交指南》(Operational Taskforce Note 2(UK)第三章中提出了应该对价格、服务水平、客服帮助平台(helpdesk)以及里程碑事件进行兼顾啊，而在《PFI合同规范化第四版》的第十章中对如何明确监管的责任、谁进行监管、什么时候进行监管、谁为监管付钱以及监管注意事项等均作了详细的论述。

监管体系包括价格、质量与安全规则、对应的财政补贴机制以及发挥公众监督的作用等，就具体情况而言，经济上的监管主要围绕合同的执行和监督，这既关系到价格的监督也涉及到质量的监督。53由于价格监管直接涉及被监管企业和消费者的利益分配，是监管的核心内容，而对建设安全、质量等的监管可引用相关专业规定或由建