我国当代政府应急管理制度研究

我国当代政府应急管理制度研究

[摘要]：随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，我国社会矛盾明显增多，处理难度加大。党的十八大报告明确提出，要加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。这一社会管理机制的确立，不仅是对改革开放以来我国社会管理实践经验的总结和发展，而且是新形势下加强和创新社会管理，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的基本路径和方法。本文分析了我国应对突发事件法制建设所存在的问题，并对我国未来法制建设提出了明确的发展思路。

[关键词]：突发事件 应急 法制建设

一、我国应急法制现状 应急管理的“龙头”是在2003年的SARS危机的发展，政府开始高度关注这方面的“紧急状态法”，并着手制定突发事件应对法。《中国人民共和国突发事件应对法（审查和修改草案）》在经过两次修改的基础上，全国人大常委会于2006年6月由国务院常务会议讨论，在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议一致通过了该法案，2007年11月1日生效。《事故紧急应变法》第70章，主要规定了应急管理体系，突发事件预防和应急准备，监测与预警，应急救援，恢复重建后的基本系统的紧急情况和宪法制度、应急管理的其他法律衔接。

全国应急预案体系初步形成了突发事件应急预案，承担应急响应职能的国家机关的应急预防和准备、监测和预警、处置和救援、恢复和重建以及应急管理组织，指挥，安全和发展的工作。到2006年底，在全国拥有约135万多件应急方案，各省（自治区，直辖市），市（县）的97.9％和92.8％的县（市）已开始计划开发各种总体规划。中央企业计划发展预制高达至100％，绝大多数的高风险行业有规模以上企业到制定应急的方案。

二、我国应急法制建设存在的问题 （一）法律地位不高

中国已经形成了宝塔形的应急预案，其中包括总体应急预案，国务院专项应急预案，国务院部门应急预案，地方应急预案，企事业单位应急预案，重大活动应急预案六大类别的计划框架。应急计划并不算作法律，法规或者规章的规定，它不是法律规范，制定的法律规范，因为应急法案没有效力，因此政府不能用行政紧急权力来约束人们。应急预案的法律地位问题不解决，将极大地影响应急预案，应急管理功能和效率的发挥。

（二）法制不统一

尽管中国已初步建立了覆盖各个方面的应急预案体系，均达到县级政府和部门，以及大型企业和组织发展广大的农村地区，但是基层社区，企业和学校的紧急计划的制定仍然滞后，不能满足应急管理。

（三）法制不完善

公共应急法制的不健全，缺乏一个统一的紧急状态法。我国现行立法对突发公共事件应急法分散，由于缺乏统一的法律，导师难以及时，有效的应急响应，不利于部门处理紧急情况合作。

很多的紧急立法过于抽象原则，可操作性不强。目前，我国尚未制定一个统一的国家紧急状态法。在现行法例中，并没有提出了一个原则性的规定紧急状态下政府行政紧急权力。因此宪法应当宣布应急部门的基本权利。立法内容非常抽象，缺乏配套的具体实施细节和方法。在紧急时期的状态，出现了许多不可操作的弊病。

（四）法制执行力不足

现在我国还没有成立全国性质的突发事件应急处理的机构。相关的部分工作也比较分散，还不能形成灵敏的反应，不能全面及时、统一指挥和明确整体机构只能。造成现在我国

突发事件发生后，应急工作中出现重负还有浪费脱节等现象的原因就是目前我国没有统一的突发时间管理协调的机构，只有分部门管理。

三、我国应急法制建设发展对策 （一）宪法中规定应急法制

建立全国统一的应对危机管理的基本法。成立专门的危机管理法，危机管理方法提供危机管理的基本法律原则和法律精神。将应急法制纳入宪法的调整范围，明确其在我国宪政体制中的地位。要更明确地规定“紧急状态制度”，将紧急状态的确认、宣布、期限、解除等重大环节确立为宪法规范 ；将公民对突发事件的知情权作为公民的基本权利纳入宪法之中 ；在宪法中，对行政紧急权的行使和最基本人权不可克减的原则进行必要的照应。

（二）协调应急法制 修订《突发事件应对法》，出台相应的实施细则。在应急立法的前瞻性和预见性原则的指导下，根据应急管理实践中出现的新情况、新问题，把经济类突发事件作为一个单设类别，对军队等武装力量在应对突发事件中的地位和作用，地方政权无法行使应急职权时应采取的补救性规则，及网络在应急工作中的作用等问题进行明确规定。在此基础上，应尽快出台相应的实施细则，切实增强突发事件应对法的针对性和可操作性。

加强重要领域单行法的立法，完善应急法制单行法体系。应根据实际需要出台一些新的灾害防治法，如《台风防治法》、《沙尘暴防治法》等。对地震以外的其他地质灾害也应加强专门立法。为加强综合减灾并进行灾难救助，应出台《综合减灾法》、《灾害救助法》等法律法规。第五，对现存的应急法律规范进行全面、系统的清理。根据《立法法》的规定，依照应急法律规范的不同效力等级和一般法理，分别对现有应急法律、法规和规章进行必要的修改、补充和废止，消除同一层次或不同层次应急法律规范之间的不统一、不协调的现象，以增强应急法制的协调性和实效性。

（三）提高应急法制的执行力

首先，应做好应对突发事件的战略规划和预算安排。在危机的前期控制和预防、经费预算、物资储备等方面做好应急规划，并将其纳入经济社会发展规划之中，并使应急经费预算的增长与当地经济发展情况相适应。其次，加强应急预案建设并进行相应的预案演练。应根据法律规定和应急实践的新要求，及时修改和补充应急预案，以增强其实用性，并及时出台综合性的应急预案，增强应急预案的适应性。另外，还需认真开展应急预案的演练工作，以增强应急预案的实效性和针对性。再次，加强应急主体和应急队伍建设。完善应急管理组织体系建设，形成决策科学、执行有力、协调有序的工作格局 ；加强对地方政府应急能力的评估体系建设，促进政府应急能力的不断提升 ；建立专家咨询队伍、专业救援队伍和志愿者服务队伍，与政府相关机构共同对突发事件进行应急管理。

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