中国农业实施全球战略的路径选择与政策框架 - 程国强 - 图文

CHINAANDGLOBALIZATION中国与全球化

中国农业实施全球战略的路径选择

*

与政策框架

ThePath-ChoosingandPolicyFrameworkofAgricultureImplementingGlobalStrategyinChina程国强

朱满德

内容提要通过分析我国开放型农业的贸易增长、结构变化与替代效应，以及农业“走出去”存在的问题，提出从进口多元化、境外农业投资、新型农业合作以及战略贸易、全球交易中心的“五位一体”战略构建全球农业战略的基本框架，进一步提出实施全球农业战略需制定扩大农业对外开放、深化农业管理体制改革、健全农产品贸易投资协调机制、改善农业对外开放环境等支持政策，以及建立境外农业投资与合作机制、加强和完善政策支持体系、加强境外农业投资与合作的公共服务、对发展中国家农业发展实施战略支持政策、探索建立全球大宗商品交易中心等保障措施。

关键词全球农业战略中国粮食安全中国农产品贸易

作者单位国务院发展研究中心北京100010；贵州大学经济学院贵州贵阳550025

ChengGuoqiangZhuMandeAbstract:ThroughtheanalysesofthetradegrowthofChina’sopeningagriculture,structuralchangeandthe

substitutioneffect,andtheproblemsofagricultural“goingout”,weproposetheestablishmentofthebasicframeworkofglobalagriculturalstrategythroughimportdiversification,foreignagriculturalinvestment,newagriculturalcooperation,strategictradeandglobaltradecenterinthe“Five-in-One”strategy.Furthermore,weputforwardthatimplementationoftheglobalagriculturalstrategyshouldestablishsupportingpolicyofexpandingtheopeningupofagriculture,deepeningreformofagriculturemanagementsystem,improvingagriculturalproducttradeandinvestmentcoordinationmechanismandimprovingagriculturalenvironmentofopeninguptotheoutsideworld,andthesafeguardmeasuresofestablishingoverseasagriculturalinvestmentandcooperationmechanism,strengtheningandimprovingthepolicysupportingsystem,strengtheningthepublicserviceofoverseasagriculturalinvestmentandcooperation,providingstrategicsupportingpolicyfortheagriculturaldevelopmentofdevelopingcountries,andexploringtosetupglobalcommoditiestradingcenter.

Keywords:globalagriculturalstrategy,foodsecurityinChina,tradeofagriculturalproductsinChina

解决13亿多人口的吃饭问题、确保国家粮食安全，是今后相当长时期内我国必须面对的重大战略问题。特别是，从现在起到今后迈向高收入阶段的10～20年中，我国农产品需求刚性增长与水土资源短缺的矛盾将越来越凸显，解决粮食安全问题面临的挑战将更加严峻。积极推动中国农业“走出去”，深入实施全球农业战略，构建开放型粮食安全保

*该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《中国农业“走出去”：实施全球农业战略的总体思路与政策选择》。中国社会科学院农村发展研究所胡冰川博士对本文亦有贡献。

2014年第1期总第239期专业眼光看经济经济眼光看中国全国百强社科期刊109

中国与全球化CHINAANDGLOBALIZATION

表1中国农产品贸易：1992~2012年

农业增加值（现价）

农产品出口农产品进口农产品净出口农产品出口依存度农产品进口依存度农产品贸易依存度

单位10亿美元10亿美元10亿美元10亿美元

%%%

1992105.311.305.306.0010.85.015.81995143.614.4012.202.2010.08.518.52000176.715.6011.204.408.86.315.22005281.627.6028.70-1.109.810.220.02010611.748.971.9-23.048.011.819.72012829.763.3112.5-49.197.613.621.2

注：“农产品”按“世界贸易组织定义农产品＋水产品”（即食品＋农业原料）统计；农业增加值按人民币对美元官方汇率计算；农产品贸易依存度是农产品进出口贸易额相对农业增加值的比例。

数据来源：中华人民共和国海关总署：《中国海关统计年鉴》（1992~2012年），中国海关出版社；国家统计局：《中国统计年鉴》（1992~2012年），中国统计出版社。

障体系，是缓解国内农业资源环境压力、立足国内确保粮食安全的重大战略选择。

一、开放型农业体系：贸易增长、结构变化与替代效应

以2001年加入世界贸易组织（WTO）为标志，我国实施全面对外开放战略，农业对外开放格局基本形成。总体来看，加入WTO以来，我国农业不断拓展对外开放的广度和深度，积极提高统筹利用国际国内两个市场、两种资源能力，着力提升农业的整体素质、经营效益和市场竞争力，为维护国家粮食安全、保障主要农产品供给，保持经济健康平稳发展和社会和谐稳定大局提供基础支撑和有力保障。

（一）农产品贸易增长、结构变化与开放型农业体系的形成

过去10多年，我国农业在充分发挥比较优势、积极扩大优势农产品出口的同时，从人多地少的基本国情出发，突破长期以来保障粮食安全的传统逻辑，在坚持立足国内实现主要粮食品种基本自给的前提下，适度进口资源性农产品，已经初步形成开放型农业体系的基本框架以及“立足国内、适度进口”的粮食安全保障新机制。主要特征如下：

第一，中国农业与世界市场的关联程度日益增强，成为全球最大农产品进口国。表1显示，中国与全球农业市场的关联程度明显增强。中国农业贸易依存度由2000年的15.2%，增至

2012年的21.2%。虽然农产品出口贸易依存度

只有7.6%①，但农产品进口依存度日益增加，由

2000年的6.3%提高到2012年的13.6%。

进一步分析，WTO统计数据表明，自2011年起，中国农产品进口总额超过美国，成为全球最大的农产品进口国②。与此同时，图一及表1显示，加入WTO以来，中国农产品进口也进入快速增长阶段，从2001年的117亿美元，增至

2012年的1124.8亿美元③，年均增长达23%，同期农产品出口增长只有13%④，是近10多年来

世界上农产品进口增长最快的国家。

第二，中国农业外汇贡献历史终结，开放型农业体系初步形成。图一（下页）显示，自2004年起，中国农业结束了长期作为出口创汇部门的历史，农产品贸易从顺差进入“逆差时代”，农产品逆差逐步增加并成为常态现象（见表1）。这意味着，新时期中国农产品贸易的结构性变化具有战略调整内涵，即从过去长期以来的出

①根据世界银行发布的年度发展指数估计，目前美国农产品出口依存度为41.1%、欧盟为34%、俄罗斯为

36%。农产品出口占主导地位的加拿大、澳大利亚、巴西和泰国等，农业贸易依存度则高达99%以上。

②WTO:InternationalTradeStatistics,www.wto.org/its,2013.

③由于统计口径不同，WTO统计数据为1570亿美元，与国内统计出入较大。

——④商务部对外贸易司：《中国进出口月度统计报告—农产品（2012年12月）》，2013年。

110

2014年第1期总第239期专业眼光看经济全国百强社科期刊经济眼光看中国CHINAANDGLOBALIZATION中国与全球化

120010008006004002000

百万美元

农产品出口额

农产品进口额

阶段的发展中大国而言，今后确保国家粮食安全与主要农产品供给，必须构建开放型农业体系，实施全球农业战略，适度进口国外农产品、合理利用国外农业资源。

197720071950195319561959196219651968197119741980198319861989199219951998200120042010第三，农产品进口结构全面转型，非口粮资源性农产品成为进口重点。表2（下页）显示，近10年来，中国农产品进口不仅规模快速扩大，而且结构也全面转型。如1995年，农产品进口主要是谷物（小麦、玉米）、食用植物油、棉花与食糖，占农产品进口总额的

图一中国农产品贸易增长

资料来源：1950～1960数据来自《对外贸易统计年鉴》；1961～1979为FAO数值；1980～1991为《对外贸易统计年鉴》；1992～1994为程国强（2004）计算数；

1995以后数据来自农业部。60P@0 %0%

农产品贸易额比例

54.4%。而2011年，中国主

要转向进口大豆、棉花、食用植物油、水产品和肉类等非口粮资源性农产品，占农

1960

1970

1980

1990

2000

2010

1950

产品进口总额的59.2%。

其中，仅大豆一个产品，

图二中国农产品贸易占货物贸易总额比重

口创汇和调剂余缺，转变为通过配置全球农业资源来保障国内农产品的有效供给，开放型农业体系初步形成。

与此同时，中国农产品贸易在全国货物贸易总额的份额亦呈不断下降趋势（见图二）。

2012年进口达298.3亿美

元，约占同期中国农产品进口总额的1/3。大豆作

为我国最早放开进口的农产品①，一直受到各方面的广泛关注。大豆进口从1996年的230万吨，

增至2012年的5838万吨，相当于国内大豆产量的5.8倍、消费量的80%，是世界最大的进口国。

第四，国内粮食连年增产与进口持续增长的矛盾并存。国家统计局发布的数据显示，2013年全国粮食总产量达60193.5万吨②，我国粮食

①我国于1996年取消大豆进口配额管理，按3%的关税率放开进口。

1978年以前，农产品贸易在货物贸易总额的比重始终在20%以上。改革开放以来则逐步下降，到2012年，农产品进出口贸易额1758亿美元，仅占全国货物贸易总额的份额4.5%。

这里认为，对于农业资源相对紧缺的国家或地区，经济发展到一定阶段，农业的产品与要素贡献将随之转型。而随着国内农产品供需矛盾日益突出，农产品进口将快速增长，农业在贸易总额的份额虽然逐步下降，但农业对外贸易依存度将逐步上升。这意味着，对中国这样拥有

②中国官方的“粮食”统计口径包括：谷物（即国际上通行的概念，主要指小麦、水稻、玉米、大麦等）、豆类（即黄豆、绿豆、黑豆等）和薯类（即红薯、马铃薯等）。中国的“粮食”概念，与FAO等国际组织和国外政府机构关于“谷物”（Grain）的内涵有较大差异。目前国际上尚没有与中国“粮食”涵义一致的英语词汇。

13亿多人口，正处于工业化、城镇化快速发展

2014年第1期总第239期专业眼光看经济经济眼光看中国全国百强社科期刊111

中国与全球化CHINAANDGLOBALIZATION

表2中国主要农产品进口

1995年进口额（亿美元）

农产品进口合计

小麦食用植物油

棉花食糖玉米羊毛水产品大米

大麦等其他谷物

肉类水果及坚果

大豆

乳品、蛋及蜂蜜

油菜籽

份额（%）

2011年进口额（亿美元）

农产品进口合计

大豆棉花食用植物油水产品肉类水果及坚果

羊毛

乳品、蛋及蜂蜜

食糖油菜籽

大麦等其他谷物

玉米小麦大米

份额（%）

121.6520.2614.5514.228.988.116.805.994.263.180.950.840.750.630.26100.0016.6611.9611.697.386.675.594.923.512.600.780.690.620.520.22947.72298.3495.2477.1455.8834.1130.3629.2726.5819.438.026.775.784.183.43100.0031.4810.058.145.903.603.203.092.802.050.850.720.610.440.36

注：食用植物油主要包括大豆油、菜籽油与棕榈油等。资料来源：中国海关统计。

实现历史罕见的连续10年增产。但令人困惑的是，在国内粮食连年增产的同时，近2年粮食进口也呈增长趋势。尤其是2012年，在连续九年增产的形势下，小麦、大米、玉米与大麦四种谷物净进口近1300万吨，虽然不足国内消费的

总量线性增产，并非保障粮食安全的唯一内涵。特别是，在主要谷物品种供需基本平衡，近年出现收储困难，国内外价格倒挂、进口压力增大，尤其是农业资源环境面临承载极限、粮食生产能力安全面临严峻挑战的新形势下，重塑粮食安全边界、重构国家粮食安全战略保障机制，意义特别重大。

（二）农产品进口的资源替代效应及对供给的影响

综合而言，目前正在形成共识的是，进口农产品，相当于利用国外土地、水等资源，是缓解国内农业资源日益紧张的压力、保障国内主要农产品供给的战略选择。从全球视角看，这也是立足国内实现粮食基本自给、确保主要农产品有效供给的重要支撑，是探索建立外向型粮食安全保障新机制的重要实践。

为了评估农产品进口对国内市场的影响，这里综合测算粮食、油料、油脂、畜产品、乳品、橡胶、鱼粉等农产品进口的资源替代效应。我国每年通过农产品进口利用国外土地资源的规模，从1995年的0.2亿公顷增至2012年的

3%，但创21世纪以来进口之新高。

近期谷物进口的急剧增长也引发国内学术界乃至决策部门对国家粮食安全形势的担忧。有人将1300万吨进口谷物与5838万吨进口大豆相加，认为2012年中国进口“粮食”超过

7100万吨，并据此与同期国内粮食总产量（58958万吨）比较，推算出中国“粮食”自给率

为88%，跌破了长期以来一直坚持的95%的红线①。当然，国内各方面对粮食安全问题广泛讨论与反思的同时，也折射出对国家粮食安全内涵与范畴重新界定的思考。

不可回避的是，长期以来，国内对粮食概念界定似是而非，缺乏全球视野的保障理念。对粮食安全的内涵、实现方式与评价指标也没有形成共识，鲜见科学合理的战略判断。从本质上看，按照中国目前的农业资源条件，粮食的“十年增”，主要反映的是粮食总量增长的统计学意义，并没有从实质上解决中国粮食供需的结构性矛盾。这意味着，当下中国以谷物为主的粮食

0.67亿公顷，17年间增长了2倍多，年均增长

①农业部新闻办公室：《如何看待中国粮食自给率？》，2013年2月1日。

112

2014年第1期总第239期专业眼光看经济全国百强社科期刊经济眼光看中国