改革户籍制度实现法的价值

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∷【来源】《行政与法》 第2009-6期 第 63 页

改革户籍制度实现法的价值

白莹

【内容提要】中央十七届三中全会提出，我国总体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。作为城乡二元结构突出表现形式的户籍制度的改革再次引起人们的关注，但是户籍改革具体采取什么方式的问题，一直是争论的焦点。本文认为现行户籍制度的改革无论采取何种方法，都应当以最大限度地实现法的价值为其宗旨。

【关键词】户籍制度 法的价值 迁徙自由

[Abstract]Third Plenary Session of the Central 17 suggested that our country has entered the focus on the overall urban-rural dual structure break，forming the integration of urban and rural economic and social development in an important period for the new pattern. Urban-rural dual structure as a prominent manifestations of the household registration system reform has once again aroused attention，but the household registration reform，specifically in what way to take the problem has always been a bone of contention. In this paper，consider the reform of the existing household registration system，no matter what method should be to maximize the value of law for its implementation purposes.

[Key words]household registration system；the value of law；freedom of movement

我国现行的户籍管理制度主要包括户口登记制度、户口迁移制度和居民身份证制度。更为重要的是现行的户籍制度已经不单单是一个纯粹意义上的户籍的登记和管理制度，而逐渐演变成以户籍身份制度和人口迁移禁锢制度为核心的，与户籍制度、户籍管理有关的一系列具体社会制度的总合了。我国现代意义上的户籍制度已有半个多世纪的历史，它在证明公民身份、维护社会治安秩序、服务于社会主义建设方面都曾起到过十分重要的作用，但是随着社会主义市场经济体制的建立，这套制度的局限性也愈加明显。 一、现行户籍制度已成为法价值实现的障碍

对于法的价值，学界有不同的理解和表述，一般认为，法的价值是法作为客体对主体的满足，也就是作为社会行为规范的法体系可以为人类发挥哪些作用。秩序、自由、正义和效益是法的基本价值，最终极的目标和准则应当是人的全面发展。我国现行户籍制度虽然在历史上曾支持了中国工业化的最初起步，但其付出的社会成本极大，抑制了城市的人口膨胀，同时也窒息了社会发展的活力，使人口流动长期处于停滞状态。因此说，我国现行的户籍制度无论从法的基本价值还是终极价值方面都已成为其实现的障碍。 （一）现行户籍制度阻碍了秩序价值的实现

秩序是法最基本的价值所在，为其他价值提供了前提条件，没有秩序的存在，就没有其他价值的存在。因为统治者都要追求一种普遍有序的社会秩序，以维护其长久的统治，因此他们总是在法的典章条款及字里行间形成一个社会秩序的预想模式，并将此模式作为法秩序追求的目标，以此来约束人们的行为。新中国成立之初，大量的农民涌向城镇，但国家根本无力负担由此带来的就业、住房、食品供应等方面的压力，为了保证刚刚建立起来的年轻共和国的稳定，1958年1月9日，我国颁布施行了《中华人民共和国户口登记条例》。此条例对农民进入城镇作出了约束性限制，并明确区分为农业户口与非农业户口两种不同的户籍。为了维护秩序价值的实现，为了控制城市人口的机构性膨胀，阻止第一次人口迁移大潮有可能带来的秩序混乱，这一条例就使当时占全国90％左右的人口刚一落地就烙上农村户口的标志。城乡二元户籍制度从此建立，农民被紧紧地捆绑在土地上，以此作为维系社会稳定与秩序的基本条件。 但是我们必须清楚的认识到，真正的良法所建立和维护的秩序，应当是体现正义、平等、自由精神的秩序。如果没有普遍服从的法律来保障平等自由的秩序，这种秩序必是隐藏着巨大隐患的秩序，必是有随时引发不秩序状态下的虚假的秩序。将农民牢牢地束缚在土地上，就有着破坏秩序价值的隐忧，而那些被动地被捆绑在土地上的农民对于这样一个不甚合理的社会架构不断地追求社会的公正和平等，必然引起社会秩序的不稳定，一旦时机成熟，就会爆发。历史已经无数次地证明了这一点，要建立真正意义上的秩序，就必须不断消除这些隐忧。 （二）现行户籍制度阻碍了正义价值的实现

正义价值以其核心性和永恒性成为任何社会所追求的永恒价值目标。正义就是平等地分配各种基本权利和义务，同时尽量平等地分配利益和负担，平等地分配自由和机会、收入和财富、自尊和利益。户籍制度的基本功能就是证明公民身份、提供人口资料和方便社会治安管理的登记注册办法，户籍本义只是确认一个人经济生活客观状况的一个标志，它本身没有实质的内容，这就是户籍制度的应然状态，然而，在我国，户籍的基本功能更多地表现为利益分配功能，而这种利益分配是按照地域来确定和配置资源的，这与公平正义和分配正义的原则相去甚远。公平的正义要求个人间的权利、初始的机会是平等的。但人一出生，其户口地是个人所不能选择的，依此来确立权利与分配利益显然是不符合公平正义的。同时由于户口承载了本不该由其承载的权利与利益分配原则，导致了籍地特权和地域间的歧视，形成了籍地权利高于公民权利的状况。因此户籍制度制造了太多的不平等，促生了过多的特权，再加上各机构设置的城市增容费、子女借读费及各种名目的“管理费”更像尖刀扎在了本来就身处劣势的农民工身上。难怪农村的孩子大声疾呼“我奋斗了十八年，才和你坐在一起喝咖啡。”

由于一系列排斥农民的政策无一例外都是以现行户籍制度为基础的，正是通过它，严格区分和分割了城乡人口，并实行了歧视待遇。为此，目前我国户籍制度既是歧视的起点，也是歧视的根源。它从根本上阻碍了正义价值的实现。 （三）现行户籍制度阻碍了自由价值的实现

法国著名启蒙思想家孟德斯鸠指出：“自由是做法律所许可做的一切事情的权利。”按照现在的法学理念我们可以理解为“法无禁止皆自由”。自由是人的本质属性，是个人全面发展的首要条件。自由作为一个人生命活动的本质体现，是全面多样的，包括人身自由、言论自由和活动自由等自由权利。而迁徙自由、择业自由和居住自由则是最为基础性的权利。如果连这些权利都无从保障，又何谈政治自由和民主权利呢？从法学的视角而言，户籍制度通过剥夺“居住迁徙自由”这一公民的基本权利，客观上强化了中国的城乡二元结构。我国近些年一些城市的户籍制度改革所允许进行的移动也仅是在小范围内进行，公民也只能在狭小的地域范围内进行有限的迁徙。一些城市虽向外地人打开了一条通道，但在允许自由流动背后却附加了种种限制条件，如蓝印户口等，变成允许人才流动而不允许人口流动。因此迁徙自由并没有实现。

迁徙自由作为公民人身权利的重要组成部分，已经为世界上绝大多数国家所承认和接受，我国签署和加入的《国际人权公约》中明确写有“迁徙自由权”，同时我国于1997年10月和1998年10月，分别签署了“国际人权两公约”，即《经济社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》但人大至今未能批准。可以说我国现行法律已经与公约相冲突，在法理上也违背了“公约必须遵守”这一古老法律格言，签署就意味着承诺，承诺就意味着履行。没有真正意义上的迁徙自由，就意味着我国的户籍制度阻碍了自由价值的实现。 （四）现行户籍制度阻碍了效益价值的实现

效益本是经济学的概念，是研究成本与收益之间的关系，即怎样实现以较小的成本获取较大的收益，也可以是收

益相同的情况下采取最小的成本。效益在法律层面上重点指通过社会资源的利用和配置使更多的人收益而没有人受损。 现行的户籍制度在一定程度上阻碍了效益价值的实现，一是目前的户籍制度难以对我国的人口流动进行有效的管理。2000年进行的第五次人口普查中瞒报、拒报、漏报现象严重，如陕西省应该登记的人数少了200万，湖南省则少了近千万。同时发现重庆市13万死亡人户口未注销。中西部地区农村相当一部分人有籍无户，农村“空壳”现象较为突出。流动人口在极大程度上影响了普查工作的质量、速度和准确性。即使在大城市，“人在户不在，户在人不在”的现象也是很普遍的。这自然会导致决策信息失真，引起户籍管理工作的低效益。二是阻碍了人力资源的优化配置，不利于劳动力区域间的合理流动和形成全国统一的劳动力市场环境。目前，各地普遍存在本地人排斥外地人、城市人排斥农村人的用工歧视现象，许多城市都出台了地方性法规，限制外来人口就业种类，形成不合理的劳动力平等竞争局面，抑制了劳动力与人才的自由流动。因此，通过户籍制度所进行的社会资源分配，使一些人受益的同时而使另一些人受损，从这一层面分析，现行户籍制度阻碍了效益价值的实现。

二、户籍制度的改革与法价值的实现

对于户籍制度的改革方案学界争论很大，近年来，许多地方都进行了不同程度的改革，我们说，任何松动城乡二元体制的措施都是有积极意义的，但是中国的基本国情是人口压力巨大而资源严重短缺，因此户籍制度的改革就需要在公平与效益、秩序与自由中寻找平衡点，也就是说要把彰显法的价值作为户籍制度改革举措的基本价值取向。 （一）改革后的户籍制度应彰显正义价值

追求和逼近正义是任何法律制度的根本所在，中国户籍制度的改革方向应当是逐步摆脱不正义方面的困扰，更加逼近正义。改革后的户籍制度应当能确保不同环境中具有不同天赋条件的人之间，享有一种平等的权利，能够在未来的发展中保持权利和机会的均等性。使城乡劳动者实现平等就业和公平地享受社会经济发展成果，让每个人在同一制度平台上，凭能力参与市场经济的公平竞争。这里还存在一个问题，彰显正义价值是追求形式正义还是实质正义的问题，我国许多地方取消了农业户口，城乡居民都统一登记为“居民户口”，当然这已经迈出了户籍改革的第一步，但是这大都局限于取消形式上的歧视，而其背后社会福利，医疗保险、基础教育等实质歧视还仍然存在。

有学者形象地把城乡比作两个相邻的巨大水域，二种方式是追求形式正义，迅速铲除两大水域之间的巨坝，让两个水域保持相同的水位；另一种方式则是追求实质正义，暂时保留水域之间的巨坝，通过扶持政策在逐渐提高农村人员水性的同时提升水位，最终达到水位相同。如果仅把巨坝拆除，将户口改成一元的，其他方面还是二元的，这不是真正意义上的实质正义，实质上的正义则必须实行“反向倾斜”，通过政策大力扶持，逐步剥离户籍背后的不公平与不正义，壮大他们的力量，增强他们的实力，最终在同一个平台公平竞争。同时削除了户口歧视，意味着人们身份的变化，全社会将逐步确立起更为平等的人格价值取向，使更多的人形成立足于个人能力的价值观念，户籍制度改革在这—层面上的意义将是更为深远的。 （二）改革后的户籍制度应彰显自由价值

英国哲学家洛克说：“法律的目的不是废除和限制自由，而是保护和扩大自由。这是因为在一切能够接受法律支配的人类的状态中，哪里没有法律，哪里就没有自由。”迁徙自由是公民应当享有的一项基本人权。虽然我国宪法对迁徙自由尚没有具体的规定，但从改革开放这些年我国户籍制度的变迁中也可以折射出政府逐渐放宽对迁徙自由限制的一种倾向，同时也是我国政府“尊重和保障人权”、履行国际公约义务的重要表现。

但是，人口能自由地流动并不等于能自由地迁徙。这里同样也存在着形式上自由与实质上自由的问题。形式上的自由是指今天中国人口的流动已经可以达到基本自由，但这并不等于自由迁徙，这是事实上的自由，这种自由是以迁徙的不自由为前提的，在这种不自由的自由状态里，人们的人身依然被户口制度所束缚，他们根本没有被赋予和当地居民一样的公平的人身权利和社会福利，相比较固定居住的常住人口来说，流动人口总体上是一个人身相对低等的社会阶层。因为缺少法定的支持，所以我们称为形式上的自由。只有这些自由流动的人口被赋予与当地居民一样的公平的人身权利和社会福利，才算得上是真正解决了户籍问题。改革后的户籍制度要彰显的自由价值是实质上的自由。 （三）改革后的户籍制度应彰显秩序和效益价值

纵观改革开放30年我国户籍制度的变迁，不难发现，这些年我们所进行的户籍制度的变革，都很好地反映了秩序价值与效益价值之间的关系。我国小城镇是率先进行的允许人口户籍改革，始终把吸引人才流动作为效益指标，力度相对较大，并取得了一些成效。在中小城市的户籍改革中则突出了效益价值的同时注重了稳定的价值，目前全国12个省市区相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，允许人口在小范围内的流动，建立了城乡统一的户口登记制度。但在大城市和特大城市的户籍改革中表现出的是稳定第一，兼顾效益的指导思想。因此，对特大城市的户籍改革政府一直以来并且在今后的一定时期内还会继续实行适度从紧的户口迁移政策。

这里我们就要探讨的是改革后的户籍制度如何处理好秩序与效益价值的问题。过分强调秩序价值的传统户籍制度没有处理好稳定与效益的关系，将稳定与封闭、固定等同，人为地在城乡之间设置铜墙铁壁，通过限制公民自由迁徙，禁烟了城乡劳动力的合理流动使户籍管理成本加大，造成效益价值的下降。相反为追求高效与平等，全面取消户籍制度，会不会由于大城市资源有限，承载能力有限造成新的不秩序。因此户籍制度的改革就要在秩序价值与效益价值间寻求一个平衡点，在保证秩序价值的前提下，逐步打破了城乡身份限定的行政性藩篱，提供给城乡劳动力在同等条件下平等竞争的条件，为人口广泛流动创造更大的自由度，促进农村人口合理流动，逐步形成全国统一的劳动力市场环境，实现资源配置的高效率，提高全社会的劳动生产率，促使农村经济发展和城市化水平的提高。

三、户籍制度改革的最终目的是实现人的全面发展

追求人的全面发展是法的终极价值。公平、自由、秩序与效益这些价值目标如果离开了人，也就失去了存在的意义，因为这些价值目标本身并没有意义，只有当这些目标的发展与人的发展结合起来才有了存在的价值，人的全面发展对于其他法的价值具有终极的意义，具有超越一切价值的地位。既然实现人的全面发展是法价值的归宿，那么我们当前进行的户籍制度改革的终极目标也必然是人的全面发展。这与马克思主义将人的全面发展作为共产主义的基本原则和根本价值目标的观点是不谋而合的，其包括如下二层含义：

（一）实现人的全面发展作为户籍制度改革的最终目标是指人的共同富裕

“统一城乡户口”是户籍制度改革一个大的方向和目标，但并不是“户改”的终点。户籍制度改革的最终目标是实现共同富裕。这就是马克思所说的使社会上每一成员都能达到自由而全面的发展。显然对于现阶段的我国来说，一时还达不到这个水平，但是我们要作为实现过程中的共同富裕，即控制贫穷的过分悬殊，包括城乡间的经济状况的过分悬殊，社会成员间收入分配的过分悬殊的过程，胡锦涛同志指出，“发展为了人民，发展依靠人民，发展的成果由人民共享。”改革后的户籍制度关键是要实现城乡居民在社会福利及各种社会权利上的统一。逐步剥离计划经济强加给户籍制度的各种职能，“剥夺附着在户口本上的各种经济利益”。进一步实现城乡公民平等，推进社会保障、教育、医疗、就业、住房等一系列改善民生的改革，只有让所有居民一道享受社会发展与改革的成果，才是户籍改革的真谛。 （二）实现人的全面发展作为户籍制度改革的最终目标是指人的需求的全面满足，人的利益的全面获得，人的素质的全面提高，人的潜能的全面发挥，人的价值的全面实现

人的需求的全面满足是指人不仅有物质需求还要有社会生活和精神生活的需求，改革开放30年，农民的物质需要得到很大提高，但城乡二元社会结构必然会造成广大农村公共眼务的供给等与城市间存在较大差距，通过改革户籍制度，打破公共服务上的不平等，满足人的全面需求；人的利益的全面获得是指使人民群众无论是物质利益还是精神利益和社会政治利益都能得到满足，户籍制度改革的根本，把隐藏在户籍之后的各种利益与户口脱钩，逐步淡化城市偏向，消除城乡之间利益分配上的差距，先改内容再改形式，促进城乡一体化的发展；人的潜能的全面发挥，就是指努力形成全体人民各尽所能，各得其所而又和谐相处的局面。通过改革户籍等一系列制度，要将环境较好、技术性较强、待遇较高的工种，必须从持有本市正式户口者中选择的局面彻底打破，使人力资源合理优化配置，更有利于人才的培养与选择，使人的潜能全面发挥；人的素质的全面提高，是指包括人的身体素质，科学文化素质，思想道德素质和心理素质的全面提高。全面提高人的素质，教育承担着很大的责任。目前教育制度的改革已成为户籍制度改革的“瓶颈”，要尽快建立一套能够体现教育公平又有利于提高人民素质的国民教育体系和再教育体系任重而道远；人的价值的全面实现是指每个人都希望人的价值获得全面的实现，通过户籍等一系列制度的改革，要逐步打破由于制度上的不公平，

使个人在其价值实现过程上出现的种种制度障碍，还所有人一个公平竞争的环境与氛围。

总之，户籍制度的全面改革已刻不容缓，无论采取何种方式，都应当以最大限度地实现法的价值为其宗旨。

【作者介绍】天津市委党校法律系副教授，研究方向为法理学。

注释与参考文献

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