用科学发展观指导民航中长期规划编制工作

用科学发展观指导民航中长期规划编制工作

编者按

作出了部署。

根据国家的统一安排和要求，去年下半年民航启动了全行业“十一五”规划的研究和编制工作，今年5月下旬召开了全国民航规划工作座谈会，对“

在社会主义市场经济条件下，编制和实施规划，对弥补市场失灵、有效配置资源和实现行业战略目标，具有十分重要的意义和作用。民航规划是民航做实做深专项规划，扩大民主参与，集思广益，切实做好规划研究和编制工作，是全行业的一件大事，对民航的长远发展具有十分重要的意义。

干部职工和社会各界人士踊跃投稿，为民航“十一五”规划的研究和编制工作建言献策。

控、安全监管、市场管理和公共服务职能的重要依据，也是民航行业内的各个主体和社会有关单位、部门及个人从事相关活动时重要的信息参考。认真研

“十一五”规划的研究和编制，需要各方尤其是民航业内的关注、支持和参与，从本期开始，本报将陆续刊登业内外人士对规划研究和编制工作的思

中长期规划是对未来较长一段时期发展资源的一种谋划、安排、部署和展望。自1953年以来，国家已连续编制过10个五年计划。其中前8个是计划

和“十五”计划是计划经济向市场经济初步转型后制定的中长期规划。民航的中长期规划就是对民航发展在时间和空间上的战略部署及其安排。在新中国

划工作相一致，民航也编制和实施了10个五年计划，对于加强民航基础设施的建设和促进航空运输的迅猛发展以及满足国家经济社会发展的需要发挥了

路上，仍出现过“购机热”、“机场热”等现象，也出现过安全形势严峻的时期，仍存在着基础设施、管理水平和人员素质等跟不上民航发展需要的“三

我们，在新的形势下，在今后的发展过程中，除了搞好当前的建设和发展外，更要高瞻远瞩，做好全局性和长期性的考虑和安排。根据国家的统一安排和编制工作应坚持以人为本，树立全面、协调和可持续的发展观，促进民航事业的健康发展。一、重新认识民航“十一五”规划的重要意义

全行业“十一五”规划的研究和编制工作，今年5月下旬召开了全国民航规划工作座谈会，民航总局副局长李军对“十一五”规划研究和编制工作作出部

在市场经济条件下的中长期规划同计划体制下的规划有着本质的区别：一是从原有的维护和实施计划经济的体制性、制度性的计划，转向适应市场经

为的工具性、非制度性的计划；二是从突出经济发展的产业性、项目类、数量指标型的计划，转向强化对公共资源、公共产品与服务配置的引导性和实施规划的重要意义，这是创新规划内容、改进规划形式、规范规划程序的前提。

开放的政府编制的发展计划，转向政府、社会、企业全方位合作的开放性规划。这些本质的不同就要求我们在制定民航发展规划时必须结合中国民航发展

民航中长期规划是政府行使宏观管理职能的主要形式之一。从目前世界各国的情况看，没有哪个国家的经济是纯粹的市场经济，都存在着国家对经济

而已。国家对经济活动的干预必须有法律依据，不能随心所欲。但任何一部法律或法规都不可能细化到批准这个而不是那个项目。相对于法律法规，规划

家非常重视政府在宏观管理决策中的科学化、民主化，对一些重大建设项目，要求必须依据规划来决策，能编制规划的领域，要先编规划后审项目。这是

管理、从微观管理转向宏观管理的体现。这实际上给了规划一个基本定位，即规划是政府定的，也是管政府的。政府既要依法行政，也要按照规划行政。

位，政企也已分开，民航总局和各地区管理局正在逐步转变并履行其政府职能，其中行业的宏观管理是民航总局主要职能之一，而民航的中长期规划越来规范市场主体的行为。民航主管部门可以也必须依据规划履行其政府职能，对行业实施宏观管理。

要形式，它可以把市场准入条件、资源状况、生产力布局、重大项目和重要信息等明确地公布给行业内的航空公司、机场和其他市场主体，在市场作用的

民航中长期规划是保持行业发展战略连续性和经济运行平稳性的重要手段之一。行业发展战略及政策和措施不仅要有现实性、前瞻性，还要保持一定

动而轻易改变，也不能因应对暂时“事件”或眼前困难而随意放弃。要做到这一点，必须通过制定和实施民航中长期发展规划，实现民航发展的长期战略样才有利于保持一定周期内经济的平稳运行，避免“头痛医头，脚痛医脚”，避免出现大起大落、忽高忽底、过冷过热。

一年）通过调整航线、航班和运力等，来调控全行业经济运行态势的话，既需要考虑当时经济运行所面临的具体实际情况，又需要考虑到我们的规划所确

民航中长期规划是关系能否抓住重要战略机遇的关键之一。从现在到2020年我国经济和社会发展面临重要战略机遇。“十一五”时期是实现党的十

目标的承前启后的关键时期，是全面建设小康社会的第一个五年规划期。对于民航来说，“十一五”是实现2020年民航强国战略目标的第一个五年规划

杨元元在总局党委中心组学习研讨会上的讲话指出，第一步，用二到三年调整政策，为发展打好基础；第二步，用五年左右的时间推进发展；到2010年

的层次。可以看出，民航“十一五”规划期是为实现民航强国目标打好、打牢基础的时期。考虑到国家大的经济和社会发展环境，这一时期将是中国民航

宝贵的重要战略机遇期，要求我们必须制定出正确的发展战略、发展规划，才能抓住机遇，乘势而上。同时，“十一五”时期又是民航管理体制改革基

需要通过规划的制定来完善民航管理体制并保持其良好运行。所以能否编制出一个适应时代要求的规划，成为中国民航抓住重要战略机遇实现民航强国

民航中长期规划是公众参与行业发展大计的必要形式之一。民航中长期规划的研究和编制过程，是行业内广大干部职工和行业外仁人志士共同分析民

交流的过程，因此规划具有引导大家学习的作用；同时也是大家广泛参与、集思广益、长期论证的过程，又是人们将自己的理想和智慧转化为现实、积极心

要形式，因此规划还具有倡导民主和科学决策的作用。规划编制过程的这两个方面对于统一认识、统一目标、统一行动具有重要作用。二、树立科学发展

国际上关于发展问题的讨论兴起于上个世纪第二次世界大战之后，此时的发展观将经济的发展简单等同于经济增长，把发展归结为物质产品的积累，

世纪60年代，诺贝尔经济学奖获得者舒尔茨提出了人力资本理论，开始强调发展旨在促进生活质量的提高和每位社会成员的全面发展。70年代初，罗马

《增长的极限》，针对当时人们在经济增长、城市化、人口和资源等方面面临的环境压力，明确提出了“持续增长”和“合理的持久的均衡发展”的概念

议通过《人类环境宣言》，15年后联合国世界与环境发展委员会发表《我们共同的未来》报告，正式提出可持续发展概念。从1990年开始联合国开发计

《人类发展报告》，其核心是，人类发展的目标就是为了创造一个能享受长寿、健康和有尊严生活的充满活力的环境，人是所关心的一切问题的中心。

可以看出，人们对经济和社会发展的基本观念或世界观称之为发展观。由于发展观不同，人们思考和解决发展问题的原则、方法和价值取向等也就不

发展模式和发展方针的选择。发展观又是一种意识形态，对于发展的进程影响很大，可以起到积极的推动作用，也可能产生消极的阻碍作用。人们对于发

一个不断深化的过程，由此而形成的发展观也越来越科学。新的发展观是对旧的发展观的一种补充和矫正，而不是全盘否定旧的发展观，更不是因为发展质，才能在规划编制工作中坚持和落实好科学发展观。

观。坚持以人为本，树立全面、协调和可持续的发展观，是编制好民航“十一五”规划的核心和基本前提，也是不同于以往五年规划的本质特征。只有深

树立科学的发展观就要坚持以人为本。由于长期以来我国的航空运输服务与其他物质产品一样处于短缺状态，因此以往民航的五年计划编制的出发点

短缺问题上，即放在了运量的增长方面，“以物为本”或者说“以量为本”的特征比较明显。因此在编制和实施五年计划时，重点自然又放在了如何实现

目标确定增加多少飞机，增加哪些机场、空管等建设项目，再确定投资“盘子”等。对如何保障广大乘客、货主等航空消费者和人民群众的合法利益，满

则关注不多。坚持以人为本，就是要在规划的编制中转变以往的观念和做法，以航空消费者的需求为出发点和目标，在民用航空活动的各个方面要充分考

不断增长的各类需求，切实保护好航空消费者权益。如在行业的发展过程中要始终坚持安全第一，把乘客的生命安全放在第一位；要从以人为本的高度重

务质量，特别是航班延误情况下的服务质量；在机场布局中要考虑乘客出行方便，使乘客在较短时间内比较方便地到达机场；在机场建设中，要以方便乘

机、登机、下机、出港等旅客流程；要创造条件满足私人飞行的需求，等等。当然，在规划的编制中也要关注民航职工全面发展的需要，提高他们自身的

务，还要以一线工作的员工为本，为他们创造有益身心健康的工作环境和有利于个人事业发展的条件和氛围。杨元元局长在6月份全国民航局长总经理电（航班）经营权挂钩的制度，同时要加强国内客运航班运行时刻管理，保证航班正常。这些措施充分体现了科学发展观中以人为本的思想。

班正常服务质量方面的工作提出了要求：要建立健全航班正常工作责任制、航空公司航班正常报告制度、航空公司因自身原因造成航班延误给予旅客经济

树立科学的发展观就要全面把握发展的内涵。杨元元局长在去年年底所作的工作报告中指出，所谓全面发展，首先体现在航空运输和通用航空生产量

产增长。人员素质和管理水平的提高、基础设施的完善完备、科技应用及创新能力的增强、服务质量的提升等等，也都包括在全面发展的内涵当中。所谓

与中东部民航、国际航线运输与国内航线运输、支线运输与干线运输、货邮运输与旅客运输、通用航空与航空运输取得均衡增长，使民用航空发展与国家

可持续发展，杨元元局长在今年6月份全国民航局长总经理电视电话会议上强调：“实现民航的持续发展，就一定要有发展的潜力和后劲。从供给的角度略，从而增强持续发展的能力。”

力资源和人力资源的可持续性。”“按照科学发展观的要求，必须在确保安全的前提下，努力提高经济效益，实现发展速度、质量和效益相统一；必须认

树立科学的发展观就要正确认识以人为本与发展的关系。以人为本，满足航空消费者多方面的需要是我们行业发展的根本目的。如果不是以人为本，

地为发展而发展，这种发展也就失去了意义；保持民航全面、协调和可持续发展是实现以航空消费者为本的根本保证。民航总局副局长李军在5月份的全

到编制规划要以科学发展观为指导时指出“科学发展观体现了邓小平同志‘发展是硬道理’和党的十六大关于必须把发展作为执政兴国的第一要务的重系长远发展的一些重大问题

是发展。离开了发展，发展观也就无从谈起”。如果发展得不好，以人为本，以航空消费者为本只能停留在一句空洞的口号上，可以说，发展是以人为本

坚持以人为本，树立全面、协调和可持续的发展观，就应从民航行业的发展大局出发，通过编制民航发展中长期规划来研究和解决好一些关系民航

研究和解决好行业发展的系统性和稳定性问题。民航这个大系统由飞行、机务、空管、机场、油料等子系统组成，系统性和统一性很强，这是民航一

要求行业的各方面必须相互协调、紧密配合，才能保持行业良性发展，任何一个部位或环节出现问题，运行的系统性都将受损，轻者影响运行的质量，重者

桶效应”问题，一个用木板条做成的木桶，其水的容量是由木板中最短的那块决定的，也就是说民航整个系统的运行能力决定于大系统中最薄弱的那个子

是这个道理，薄弱的部位和环节很关键。特别是目前民航管理体制改革基本结束，航空公司和服务保障企业与民航总局脱钩，机场下放地方管理，这对于

场经济体制转轨是必须的。但在客观上打破了原来一体化管理的格局，对维护行业运转的系统性提出了新的课题和挑战。民航中长期规划就是要在充分发

从时间和空间上配置各子系统的资源，特别是“加长最短的木板”，以最小的投入来提高整个民航系统运行效率和能力。除了系统之间的平衡需要规划

货邮运输与旅客运输、支线运输与干线运输、国际航线运输与国内航线运输、航空运输与通用航空等方面也需要保持平衡发展。实际上，上述几个方面中

对的，不平衡是绝对的。发展速度的快慢，运输能力的高低等影响平衡的因素很多，但最基本的因素是经济发达程度带来的航空消费需求的水平和结构。策的制定或调整等来解决由于宏观管理原因造成的供求不平衡问题，以达到上述几方面的相对平衡，保持行业平稳发展。

方面的原因，造成在部分地区和航空供给方面不能适应市场需求，在一定程度上加剧了上述几个方面的不平衡。我们制定民航发展规划就是要通过航空运

研究和解决好增强行业可持续发展能力问题。改革开放以来，民航业的高速增长给航空公司、机场等相关领域带来空前的发展机遇，同时也给行业的

面带来很大的压力。加上来自国内其他运输方式和国外航空公司日益激烈的竞争，民航业的可持续发展问题变得尤为突出。从行业供求关系看，自上世

的供不应求转变为供大于求，由卖方市场转变为买方市场，整个行业的增长虽然仍保持着较高的速度，但效益水平开始下降。据统计，1997年和1998年

降低6个百分点以上，由长期以来的70％以上（最低为1996年的72．4％，最高为1986年的89．7％）降为60％左右，此后一直在60％左右徘徊。19

28．8亿元的巨额亏损。我们应该认识到，在社会主义市场经济条件下，适度的供大于求是保持行业平稳发展、维持行业充分竞争环境和提高行业整体竞

成本支出是必要的，但必须控制在一定范围之内。行业的发展需要足够的后劲，需要必要的积累，过低的效益水平对于目前正处在高度增长阶段的中国

因此，转变行业的增长方式，提高行业的可持续发展能力凸显必要。一是政府应转变观念，由办民航转变为管民航，定位于为国家、企业和航空消费者

为航空公司、机场和航空消费者等市场主体创造良好的发展和消费环境。这就要求在规划的编制过程中，要研究并逐步放松经济性的管理政策，如逐步放

市场准入，建立航班时刻公平分配管理程序和有效使用机制，继续规范市场秩序等；要研究支持行业发展的政策，如产业政策，积累政策，投融资政策，

策等以及国家的扶持政策；要建立保证航空安全设施、基础设施的建设和完善的机制。刚刚出台的新的民航基础设施建设基金征收使用管理暂行办法就是

二是航空公司和机场等市场主体要转变经营机制。要改变长期以来形成的“高增长———高投入———高增长”的简单粗放的经营方式和增长方式，代之

展模式，努力降低成本，增加积累，提高企业的竞争力，这是保证行业具有可持续发展能力的关键。一段时期以来，民航企业非常注重规模效益，实行联

扩大、资源的优化和有效利用来降低成本，获取较高的利润。但民航企业必须由简单地“做大”转变为“做强”，由单一的经济积累转变为包括经济积

人力资源积累以及组织结构积累等在内的复合积累。只有我们的企业做强了，核心竞争力提高了，才具有充足的发展后劲，才能在国内外的激烈的市场竞

也才具有真正的可持续发展能力。三是要提高整个行业的人员素质，特别是解决好飞行人员和高层次的工程技术人才、管理人才的紧缺问题。李军副局长

指出，“依据对民航发展状况的分析，增强可持续发展能力，必须解决好两个方面的问题，一是资金积累问题，二是人才培训问题。”“人才短缺一直是重大问题研究好，解决好。”

航是技术密集型的行业，必须建设一支高素质的职工队伍，培养一大批专业技术人才。”“这就要求我们在编制规划中，更好地贯彻科教兴业、人才强业

研究和解决好提高行业国际竞争力问题。为实现中国民航的全面持续发展，就必须主动适应全球航空运输发展的趋势，既要满足国家经济和社会发展

满足对国际航空运输的需要。这就要求必须着眼于两个市场、两种资源。依靠国内市场，但也不能忽视国际市场，要统筹发展国内国际两个市场。据统计

和地区航线上的市场占有率，旅客运输量由1992年的66．6％降至2003年的37．7％，下降28．9个百分点；货邮运输量由78．2％降至33．5％，下

前100家航空公司经营情况排名看，在营业收入排名中中国民航位次最高的是中国航空集团，仅列第29位；在旅客周转量排名中，中国民航位次最高的

如按载运率和营业利润排名，我国航空公司的位次就更靠后了。由此看来，我们的国际竞争能力很弱，与民航大国的地位不相称，与实现民航强国目标的

行业的国际竞争力是我们实现由民航大国向民航强国历史性跨越的必由之路。首先，要通过民航规划的编制和配套政策措施的制定，进一步推进市场化改

造一个公平、公正、透明和有序的市场环境，使其能够苦练内功，优化资源配置，提高核心竞争力，积极参与国际竞争。民航总局将按照积极、有序、渐进

和“走出去”，分阶段推进航空运输市场的开放。参照国际惯例，调整现有的国际航线经营格局，增强对外竞争的动力和能力。建立国际航线进入与退出

营权的分配，支持有条件和能力的航空公司发展国际航线运输。支持航空公司与外国航空运输企业进行代码共享、战略联盟和其他营销合作。其次，提高

际枢纽机场的建设。国际与国内航线网络良好的连接，强大的国内网络的支持，是国际竞争力的重要方面。除了航空公司根据自身设立枢纽的需要尽早参

设中外，在编制规划过程中，应研究解决主要航空公司的枢纽机场问题。据了解，美国联邦政府在未来5年内，将用52％的机场系统预算支持大型枢纽的好国际枢纽机场的建设，同时要完善有利于形成枢纽机场的相关政策。

管理职能问题、民航人才强业和科教兴业战略问题等等。四、认识和处理好规划工作中的一些重要关系

1956年颁布的机场发展法也在对大型枢纽机场的主要设施进行投资建设；新加坡民航局也于近年设立了基金，在3年内提高樟宜机场的竞争力。我们也应

当然，除了以上几个重要问题外，规划工作需要研究解决的重要问题还有很多，如民航发展总体战略问题、影响发展的重大瓶颈问题、改革开放政策

一是规划的战略性与可操作性的关系。加强规划的战略性、宏观性和政策性，就是要体现民航发展的长远战略，体现出科学发展观。同时又要紧密结

分析所面临的主要矛盾和问题，突出重点任务、重点领域、重点区域和重大工程，增强针对性和可操作性。这是规划这个事物既矛盾又统一的两个方面。

缺乏和可操作性的低下已经在很大程度上影响了规划功能和作用的发挥。需要我们同时在这两个方面多下工夫，要“两手抓，两手都要硬”。在以往编制

代替规划、项目与规划“两张皮”和过于“量力而行”的现象，特别是对长期发展战略研究不够，规划得不清楚。具体项目安排得再好，也是局部的、近

的发展目标和思路，这些具体项目也只能停留在战术目标这一较低层次上，不能形成合力来为规划的长远战略目标服务。甚至局部之间可能会相互矛盾，对未来的变化和需求考虑不周的结果。（下转第四版）

现。要改变“量力而行”编制规划的理念，“量力而行”是投资主体决策的原则，不应成为编制规划的禁锢；要改变“疲于应付”的局面，“疲于应付

（上接第三版）所以在民航“十一五”规划的编制中，应突出规划的战略性、宏观性和政策性，用战略目标指导战术目标，这个问题应该主要靠行业

也应重视规划的针对性和可操作性。有重点才能有针对性，应强调重点任务、重点领域、重点区域和重大工程对实现规划的重要性，用战术目标保证战略

面面俱到、每句话都正确，但都难以解决问题的做法。要有所为、有所不为，做到领域清晰，任务明确，措施得当，项目切实可行。规划必须有必要的项

核评估的空洞口号上。规划的领域或范围要窄，要做到可以作为项目审批或安排投资依据的深度。这个问题应该主要靠行业的专项规划来解决。这里说的

划的战略性、宏观性和政策性，并不是说它可以没有针对性和可操作性；同样，说主要靠行业的专项规划来解决规划的针对性和可操作性，并不能忽视

所以我们在编制规划中既要注意加强规划的战略性、宏观性和政策性，又要注意强化规划的针对性和可操作性，要注意处理好两者之间的关系，使它们

二是市场配置资源与规划宏观调控作用的关系。民航这个行业是国家的基础产业之一，这种性质决定了在行业的某些领域，市场配置资源的作用是有

灵”的，必须有政府不同程度的干预，有行业规划的调控，而这些“干预”和“调控”必须建立在科学的发展观基础之上。在市场失灵的领域，如果没有

形式，就会造成政府职能的缺位。越是在市场配置作用小的领域，越需要政府规划配置资源的作用。市场的作用小了，规划的作用就要大，反之也一样。

源的领域就不需要规划了，通过规划特别是在规划中阐明政府将如何通过完善体制、健全法规、制定政策、维护市场秩序、调整经济政策和产业政策等，

场主体创造公平、公正、透明和有序的宏观环境、体制环境、政策环境和市场环境，进而使市场配置资源更加有效。在民航“十一五”规划编制过程中

空管以及人力资源等作为政府调控的主要领域来编制专项规划，其主要原因就是在这些领域，单靠市场配置资源的力量是不够的，必须发挥政府规划的调

力度是可以不同的，如空管系统、机场布局领域力度就要大些，而机队配置、人力资源方面可能就小些。三是民航中长期发展规划与民航强国战略目标的

划是实现民航强国战略目标和科学发展观的战略部署，而民航“十一五”规划则是完成发展战略的阶段性部署，是集中全社会集体智慧和全行业力量的现

发展的战略性和纲领性文件。不能期望通过规划解决在实现强国战略目标和科学发展观中的所有问题，但中长期规划是实现战略目标和体现科学发展观

全国民航工作会议上杨元元局长提出了到2020年民航的强国战略目标。从航空运输总周转量、机场密度、航空运输企业国际竞争力、空中交通管理系统

发体系、法律法规体系和航空安全综合保障能力八个方面描绘了中国民航强国的宏伟目标，并要求要对实现民航强国的目标体系进行深入研究，提出本世划的灵魂。

期规划。因此应把民航强国战略目标充分贯穿在民航“十一五”规划中以及后两个五年规划中。实现我国民航由航空大国向航空强国跨越的目标，应该成

四是规划编制的民主科学化与编制程序的规范化的关系。在社会主义市场经济条件下，规划既要体现国家利益，也要反映公众利益；编制规划不仅是

施规划不仅要靠政府组织协调，更要靠社会各界的共同努力。民主科学决策是提高规划的理论水平、科技含量的必要形式，也是“立党为公，执政为民”

体现。民主参与和决策的过程还可以增加政府规划工作透明度，这不但使规划的决策更加民主化、科学化，保障了规划的严肃性和权威性，而且也可以充

深化认识、凝聚共识的作用。因此，要在规划的编制当中，提高规划编制过程的透明度和社会参与度，保障人民群众了解和参与规划编制的权利。应该通

专家咨询评估、社会评议、座谈会、研讨会等形式，广泛听取各界民众意见，协调各方利益，反映合理要求，做到集思广益，群策群力，民主决策。同时