公共行政笔记

第一章 公共组织理论

第一节公共组织概述

一 组织与公共组织的概念

组织：是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定方式联合起来的有机整体

公共组织：就是管理社会公共事物、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织也包括第三部门组织。狭义的公共组织指的就是国家机关组织。

二 公共组织的构成要素

1.组织人员 2.组织的目标 3.职能范围 4.机构设置 5.职位设置 6.权力与职权 7.权责划分 8.规章制度 9.团体意识 10.组织设计 11.支持硬件 12.技术和信息

三 公共组织的类型

1.按财务-会计标准分类

可分为六种：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织和基金会 2.按公共权力标准分类

（1）强制型公共组织。主要指政府部门。强制型公共组织的主要特点之一就是根据宪法和法律的授权，依靠公共权力对公共事物实行强制性管理。

（2）半强制性公共组织。在市场经济条件下，政府管理是“有限管理”即在市场失灵的一定范围内实施管理。

（3）非强制性公共组织。这类公共组织不仅数量多，而且同时担负着重要的公共事物管理任务。这类公共组织的最大特点是非强制性和服务性，其中多数是非盈利性组织。 3.按权威与等级结构标准分类 （1）古典模型

古典模型的特点：

1） 组织具有四个基础：目标、过程、顾客、领域

2） 对于每个组织而言，上述四个基础中必须有一个被赋予优先地位

3） 行政部门在最高层次上按主要标准组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动；

4） 行政上级仅能有限监督数量有限的直接下属，存在控制范围；

5） 行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多数成员机构 6） 垂直领导活动与参谋活动被严格区分 （2）官僚模型

官僚模型的特点：

1） 基于职能专业化的劳动分工； 2） 有明确的职权等级制；

3） 有与任职者和职责相关的规章制度； 4） 有处理工作的程序系统

5） 人与人之间关系的非人格化

6） 雇员的选择与提升以其技术能力为基础 （3）第三部门行政模型

第三部门行政模型的特点：

1） 公共事物往往由多人的董事会或委员会进行管理，代表多元利益的候选人遍布其中 2） 在很多方面政府成为代理人政府，许多政府工作通过合同委托给第三部门完成，政府官员在处理这些事务时再也用不上自己的等级权力

3） 政府不可能轻而易举的监督组织之外的代理商，除非损害了该项目和所服务的公共利益，政府不能随意利用等级命令来取消合同

4） 行政组织不是孤立地处理公共事务，它们往往与其他公共组织形成一个网络，通过组织互动来实现目标。

第二节 公共组织的结构

一 管理层次和管理幅度 管理层次：指公共组织内部纵向划分的等级数。公共组织划分层次的目的在于区分工作任务和职权的轻重

管理幅度：指一名上级管理者能有效管理的下级人员或单位、部门的数目。管理幅度是衡量管理工作复杂程度的重要标志，一项工作越复杂，管理幅度一般也越宽。

管理层次与管理幅度在一定规模的组织内呈现反比例关系。管理层次越多，管理幅度越小，管理层次越少，管理幅度越大。

尖形结构：管理层次多、管理幅度小的组织结构，其形态类似底宽上窄的金字塔，因此这种形态被称为“尖形结构”，尖形结构中管理层次分明，上级对下级控制严格、影响力强。其优点是权力集中，分工明确，便于统一行动，但因层次多，信息传递途径长，容易造成信息失真，使高层决策被走样执行。此外，上级对下级的严格控制，在一定程度上阻碍了下级积极性、主动性的发挥，工作缺乏灵活性，容易走向僵化。

扁形结构：管理层次少，管理幅度大的组织结构，其形态扁平，因此被称为扁形结构。这种结构管理层次少，信息传递迅速，不易失真，决策执行时间短，下级执行人员拥有较大的自主权，决策执行面广，也较灵活。不过由于上级对下级控制不强，相对较松散，集体行动难度大。

二 公共组织的一般结构形式

1.直线结构

直线结构的特点是单一垂直领导，其结构简单，领导隶属关系明确，结构中每一层级的个人或组织只有一个直接领导，不与相邻个人或组织及其领导发生任何命令与服从关系。 2.职能结构

职能结构是相关部门在水平方向上依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。

3.直线-职能结构

直线-职能结构是在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式，各级部门之间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。

这种结构加强了对水平层次领导部门的协调领导，有助于克服政出多门，同时，每个下级部门在只有一个明确上级领导的基础上，接受其他相关部门的领导和监督，有助于决策科学化、民主化。

4.矩阵结构

矩阵结构是以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构。与直线-职能结构不同的是，矩阵结构中垂直领导与水平领导是并重的。 矩阵结构既保持了组织成员构成的稳定性，又有助于充分发挥组织成员的综合优势，组织效率相对较高。

旁系组织：是从科层结构的正式成员中抽出一部分人，按自由联合的方式组成某一特定的常设机构，来解决特定问题。与矩阵结构不同的是旁系组织在完成任务时并不与自己的本职工作完全脱离。

三 我国政府组织的结构

1.纵向结构

也称为层次结构，它反映行政组织内若干层次中特别是上下层次之间的领导与服从的关系。 我国的行政组织可以可分为中央与地方行政组织两大类。 中央即指中央人民政府一级，地方政府分为三种类型： （1） 两级制

（2）三级制 （3）四级制 2.横向结构

又称为分部结构，它反映的是同级行政组织之间和各行政组织或部门之间分工协作的来往关系。横向结构中各部门都有明确的工作范围和相应的权责划分，各部门之间是一种平行关系。

行政组织的活动的复杂性也决定了仅仅按职能方式划分部门是不够的，还应结合其他方式来进行分部，主要有（1）按区域划分（2）按服务对象划分（3）按行业和产品类型划分

四 行政组织体制的基本类型

行政组织体制的类型按照不同的标准有不同的划分方法 1. 首长制和委员制

依据行政组织中最高决策权所属人数可分为首长制和委员制。

首长制指行政组织的最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。它的优点是权力集中，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务。缺点是由于行政决策权的独揽，容易导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制。

委员制指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。 它的优点是：能够集思广益，容纳多方面的意见，处世考察周全，委员相互牵制，有利于权力监督。缺点是：责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间互相协调不易，力量难以集中，决策迟缓，并且容易泄露决策机密。

2. 层级制与职能制

层级制指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。

其优点是组织系统业务相通，便于沟通领导，利于统一指挥。缺点是上级任务繁杂，往往顾此失彼，缺乏专业分工，行政首长权利集中，容易造成独断专行。

职能制指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。

优点是分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，缺点是分工单位无力进行全局协调，责任不明，过细的分工还促使部门主管过多，政出多门，使下级部门无所适从。

3. 集权制与分权制

集权制是指行政权利集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。

优点是政令统一，可在行政组织系统内实行一致的标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。

缺点层级节制过严，下级行为带有被动性，不能因地制宜。

分权制指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。 优点是各级行政组织可以因地制宜的发挥自己的特长和优势，行政措施紧贴实际，能适应客观环境的变化。

缺点机构间协调配合难度大，个别部门的独自行动可能造成整个行政组织的工作混乱，降低行政效率。

第三节 公共组织的过程与行为

一． 组织权力及其运作 1. 权力的来源

a． 正式的职位 b． 所控制的资源

c． 对决策前提和信息的控制 d． 居于组织的中心位置

2. 权力的运行

a. 自上而下的权力运行的目的是控制下属

b. 自下而上的权力运行的目的是控制上级

c. 横向权力运行的目的是控制处在左右的同级成员或部门

3. 组织授权

组织授权分为外部授权和内部授权，外部授权指组织间的授权，如中央对地方的授权 内部授权指上级把权力委派给下属，让下属更加自主地完成任务。

二.组织冲突与协调 1.组织冲突

当一个组织认为其他组织的行为对自己组织构成阻碍时，组织冲突便产生了。冲突主要有三