欧盟新老成员国养老保险制度改革比较 - 图文

大潮中，没有被特别关注；第三，随着这些国家经济的逐渐复苏，投资的预期回报率是比较高的，这使得基金制成为一种很有吸引力的选择。（14）

但在欧盟老成员国情形完全不同。国家福利的观念和制度已经深入人心，全面保障和高水平福利已经成为欧盟国家社会制度的一块基石，是欧洲发展模式的重要组成部分。长期的政治和社会稳定使人们安于现状，对现有制度有极强的依赖性和惯性。（15） 在发达的欧盟成员国中，几乎每项改革计划的出台都伴随着激烈的争论、大规模的示威游行，甚至政权的更迭。2003年意大利数十万民众在首都罗马举行大规模示威游行，抗议政府改革养老金制度的计划。而当年政府提出的改革计划的重点是推迟退休年龄：到2008年，将法定退休年龄延长到男65岁，女60岁，或者缴纳养老保险费满40年。2006年3月28日，英国公共服务部门的工人举行了80年来规模最大的罢工，参加人数达到上百万人。罢工爆发的主因是英国政府提出了国民退休金改革计划，其中延长工作年限、推迟领取退休金年龄的规定激起了英国各地民众的不满。法国、奥地利、德国等也发生过类似情况。

同样是改革，新成员国改革走得更远，更伤筋动骨；而老成员国基本限于原有体制内进行局部的调整，采用了相对缓和的策略。但在这两类国家内，改革却激起了完全不同的反响：前者较为平静和顺利，后者相当激烈和波折。这说明，二者改革的难度确有不同。

第一，新成员国融入欧盟体系，需要适应欧盟的整体发展战略。新成员国入盟后，自然要逐渐融入欧洲一体化进程，在养老金制度改革上也不例外。因此，新成员国的改革既有内因——本国内部体制转型或经济社会发展的必须；又有外因——融入欧盟体系的要求。2001年欧盟高峰会议提出将各国养老金改革纳入

整个欧盟稳定和一体化进程。2002年欧盟高峰会议上，各国政府同意将减少本国鼓励企业提前退休计划，到2010年使各国平均退休年龄有明显提高，争取届时有50％的年龄介于55岁到65岁之间的人仍在工作。（16） 从这一点看，新成员国养老金制度改革是纳入欧盟体系的必然要求，而实际上，其改革的许多措施也确实与欧盟老成员国是一致的。

第二，新老成员国都没有选择完全私有化的改革路径。尽管一些国家，如新成员国中的波兰、匈牙利、拉脱维亚和老成员国中的意大利和瑞典在改革中相继采用了“名义账户制”（NDC），但本质上并没有选择全盘私有化的道路。众所周知，个人账户基金积累制改革最先来自智利。1981年智利将其现收现付的DB计划转为强制性的基金积累个人账户计划（FDC）。这个计划要求雇员将按一定的工资比例（10％左右）缴纳的养老保险费记入个人账户，然后交给私人养老金公司运营，未来的养老金取决于缴费额和市场的投资收益率。其最为明显的特点是个人账户是实账，养老金私有化，个人承担投资风险。而在欧盟国家，在实行基金制的时候并没有照搬智利的经验，它们实行的是没有实际基金积累的名义账户形式，这至少比个人账户完全积累、私人经营的FDC计划有三点优势：一是NDC在增加养老金制度激励性的同时，并没有增加参保人的投资风险，养老金的保障性更为确定；二是NDC可以缓解从传统养老金制度向个人账户制过渡时发生的巨额的转制成本。（17） 三是由于NDC由政府或准政府组织管理，其管理成本相对较低；而智利的FDC交由私人公司管理，它们是竞争性的金融机构，以营利为目的，因此管理费用（佣金）较高，如智利的AFP收取的经营费用达到养老保险缴费的20-30％。（18）

总之，欧盟国家都没有走得太远，没有一个国家在公共养老金领域完全实现私有化，而是采取更为谨慎和相对安全的方式，这也是与欧盟国家特有的国情分

不开的。

四 走向共同的未来

展望未来，欧盟新老成员国以养老保险制度为代表的社会保障制度改革有殊途同归的态势。如除了波兰、匈牙利、拉脱维亚等新成员国引进了名义账户制外，意大利在1995年，瑞典在1999年分别在第一支柱中引进了名义账户制。

英国在老成员国中间是属于养老金制度改革得比较彻底的一个国家，20世纪80年代和90年代初期的改革已成功地对英国养老金体制做了根本变革。按皮尔森（Pierson）的观点来看，这种变革可称之为体制上的变革。1986年改革之前，英国公共养老金体制包含了三大部分：一是以税收为其资金来源的国民年金计划；二是由缴费为资金来源的、与收入相关的养老金计划（SERPS）；还有一部分是为低收入群设置的通过家计调查的救济性养老金计划。同时还有超过10万个企业年金计划，覆盖了近一半的雇员，且多半是基金制的。在满足一定条件的前提下，雇主可把以缴费为资金来源的、与收入相关的公共养老计划外包出去（contract-out），由企业和市场经营。1986年的改革法令计划通过降低SERPS来扩大私营养老金的范围。SERPS养老金计划的目标缴费率从占收入的25％削减到20％，养老金建立在重估后的终生收入的基础上而非20年收入中最好的年份的基础上。对那些在1994年之前转入到私营性养老金计划的人给予额外占其收入2％的优惠，推动由公共养老金向私营性养老金计划的转化。在1995年的进一步改革中政府将女性领取养老金的年龄在2020年前增长为65岁，对与收入关联养老金的管理条例将更为严格。这些改革的净效应是将与收入相关联的养老金计划的开支在2020年减少25％，到2040年减少近一半。（19）

总的看来，英国改革的结果是政府责任逐渐后退——与收入相关联的养老金计划的削减已成功地将政策转为基金制的养老金模式上（第二和第三支柱），养老金更加依赖市场和个人的作用。这种趋势恰与新成员国的改革方向吻合。随着全球化和欧洲一体化的深入，欧盟国家福利改革的走向必然是使成员国的福利制度和福利水平逐渐趋近和更加合理化。

到目前为止，新老成员国的养老金制度改革还在进行之中，现在就下定论还为时过早。但可以肯定的是，那些立足于本国现实并且借鉴其他国家的经验和教训，在日益成熟的民主制度下经过政府、雇主和工会的谈判和政治妥协而最终达成的改革方案更有可能在未来获得成功。在这个基础上，改革方案还需要在平等与效率之间、社会团结与个人责任之间、当代人与下代人之间、缴费者与养老金福利享受者之间实现一种平衡。对于各国政府来说，改革都是一个非常困难的任务和战役，因为社会保障不仅仅事关“保障”，它还承载着整个社会的核心价值观和理念。

可以明确的一点是，随着欧洲一体化程度的逐渐加深，这些新成员国的政治制度将会变与老成员国日益趋同，各种利益集团将会逐渐成形，彼此之间的力量将会变得更加均衡，因此相互之间的谈判、博弈和妥协也将会增多。在这种背景下，新成员国在养老金制度改革中的行动空间将会越来越少，改革遇到的阻力将会更多更大。老成员国的经验已经证明了这一点。此外，加入欧盟之后，这些国家还需要遵守欧盟的许多协议和条款，在经济、政治等方面逐渐满足欧盟的要求和标准，这在很大程度上也限制了这些国家在制定改革政策时的选择空间及灵活性。对政府的执政能力和政治智慧来说，未来的改革无疑将是一个更加巨大的挑战。