欧盟新老成员国养老保险制度改革比较 - 图文

纵观处在转型期欧盟新成员国的养老金制度改革，可以发现其基本思路和方向是一致的，即都是力图建立和完善多层次的养老保险体系，但这些国家选择了两条不同的路径。以匈牙利、波兰、拉脱维亚和爱沙尼亚为代表，采取了比较激进的、结构性的改革策略，削减了公共的现收现付制养老金计划，同时建设强制性的、私营化管理的个人储蓄计划。这实际上是以私人养老金制度对传统的公共养老金制度的部分替代，也是对现收现付模式的修正。

另外一些国家，包括捷克和斯洛文尼亚等，则采取了相对温和的、调整性（非整体结构）的改革策略，在基本没有改变本国公共养老金制度格局的前提下进行局部调整，发展了自愿的补充养老金计划，⑩ 使整个养老金体系更加合理。另外值得一提的是，在捷克和斯洛文尼亚，对本国公共养老金制度是否私有化的问题展开了激烈的辩论。这两个国家的政府最终决定放弃这种选择，部分原因是由于它们认识到从现收现付制转变为基金制将会带来高昂的转型成本，另一个原因是在这两个国家，政府的立场还受到工会强烈反对的影响。工会认为，养老金制度的私有化将破坏公共养老金体系。另外，这两个国家的外债水平不高，这使得政府不太容易被那些主张养老金制度私有化的国际金融机构所左右。

事实上，新成员国都在调整自己的公共养老金制度。有些调整（例如提高退休年龄、鼓励自愿性的私人补充养老保险制度的发展等）是所有这些国家都采取的，而其他一些措施使得各国的养老金制度朝着不同的方向发展。

（三）老成员国的问题和改革措施

老成员国与新成员国同样面对人口老龄化、劳动力市场变化、经济增长缓慢

等相同因素的影响，使现收现付的养老金体制支出压力不断增大，财政面临可持续性危机。同时，它们还要应对很多不同于新成员国的特殊问题，实施了一些有别于新成员国的改革策略。

第一，福利国家深厚的根基形成了改革的藩篱：老成员国基本上都奉行“从摇篮到坟墓”都有保障的福利国家政策。尽管欧洲学者和政要也清楚地意识到，人口老龄化、全球化、欧洲一体化、家庭结构及雇用模式的变化等使得20世纪40～50年代设计的福利国家模式已经不再适应今天的社会环境，正如艾斯平安德森在其关于“福利国家失败的可能性”中分析的：“福利体系，即许多国家提供的社会保障大厦，在过去的社会经济环境中一成不变，但那种社会经济秩序已不复存在，因此这种体系已不能充分应对新的风险及需要”。对于绝大多数发达的欧盟成员国来说，改革是必要且迫切的。但是在那些欧盟老成员国内，国家福利和国家干预的观念已经深入人心，几十年形成的福利模式被认为是“欧洲留给文明世界的主要历史遗产”，加上“路径依赖”的作用，使得制度变革很难实施。这也可以解释为什么大部分欧盟老成员国目前的养老金制度改革都是“渐进式改革”，属于局部修订和技术调整，少有制度体系的结构性革新的原因。

第二，提前退休趋势抵消制度改革的效果：老成员国在改革中要解决的一个难题是如何建立具有激励性的制度，使人们延长工作时间、不提前退休。据统计，二战以来，欧洲的人均寿命提高了20岁，延长工作年限顺理成章，但实际上却并非如此。在欧洲，年龄在55-65岁之间仍在工作的人口的比例只有38％。在意大利，人们平均退休年龄是58岁，且有蔓延之势。在荷兰，仅有50％的55-59岁的人和16％的60-64岁的人还在工作。一项调查显示，68％的荷兰人希望早退休。（11） 提前退休，对养老金制度的影响是双重的，即减少养老保险供款、增加养老金的支出，其综合结果是加大了国家养老保险制度的财政负担。当然，

针对提前退休问题，欧盟老成员国也纷纷采取了一些对策，提高了早退休的门槛，如通过制度设计拉大早退休和晚退休者养老金的差距，延长法定退休年龄，实行灵活就业政策等。尽管这些政策已经取得了一定的成效，但提前退休的总趋势还没有得到有效的遏制。因此通过更为有效和灵活的手段改变人们早退休的习惯，仍是欧盟国家要解决的主要问题。

第三，未雨绸缪，建立“预筹基金制”：为了减少养老金支付的压力，在不改变现收现付公共养老保险模式的前提下，一些欧盟国家建立了预先储蓄基金。例如，荷兰就于1997年设立了提前储备基金，以应对养老金支付高峰期（2040年前后）。具体做法是，政府每年将GDP的0.75％投入该储蓄基金，逐年积累，计划到2028年中止。（12） 北欧其他国家也以0.15％的保费建立起一个相当于两年养老金支出的储备基金。另外，爱尔兰、西班牙、葡萄牙、法国也纷纷效仿这种办法，相继建立不同形式的“预筹基金”。（13） 其实，“预筹基金制”并不是什么创新，欧盟一些国家在战后曾经使用过，如德国在20世纪50年代就建立过该制度，后因种种原因而放弃。美国的公共养老金制度也包含预筹基金，目的是为应付战后“婴儿爆炸”时代大量出生的人口养老金的支付。欧盟现在故伎重演，也无非是为化解养老金负担多提供一种选择。

三 对差异性的解析

欧盟新老成员国近10年来的养老保险制度改革具有明显的差异性。从根本上说，这是由于它们各自的经济、社会、政治条件不同，所要解决的问题和实现的目标不同所造成的。

（一）整体来看，新成员国的改革措施更激进，而老成员国偏保守。一些处

于转型期的新成员国，例如匈牙利、拉脱维亚和波兰，在养老金制度改革方面取得了相当大的进展，所实施的综合改革方案就包括了用缴费确定型（DC）的基金制养老金制度部分取代原有的现收现付制。应该说，这种改革是结构性重组，基本推翻了计划经济体制下的国家保险制度，重新构建了新型的市场经济导向的养老保险制度。

而在那些发达的欧盟老成员国内，转变为以个人账户为特征的固定缴费型基金制养老金制度似乎并没有太大的吸引力。在这些国家看来，这样的变化将既增加养老金制度的成本，又加大收入风险。更重要的是，要获得公众对实施这种转变的支持是极其困难的。因此，虽然许多发达的欧盟成员国的现收现付制养老金制度无法维持收支平衡，但是很高的政治风险使得这些国家的政府不愿意（也不敢）实施必要的重大改变来改善该制度在财政方面的可持续性。因此，虽然基金制在学术界已经获得广泛支持，但是基金制的不确定性使得民众和政府在养老金制度改革问题上持一种谨慎和保守的态度。对养老金制度的必要调整就是采取提高退休年龄、延长工作年限、提高缴费率、减少养老金福利等相对缓和的办法。可以预计，一些短期的、能够立即产生效果的改革措施（如提高退休者年龄、鼓励符合退休条件的劳动者继续工作、更严格地限制养老金领取者的条件、鼓励就业以增加养老金缴费者数量等等）在未来将更有可能被这些发达的成员国的民众和政府所接受，并且获得实施。

（二）比较而言，新成员国改革阻力小，老成员国改革阻力大。新成员国，特别是转型国家，之所以能在相对短的时间内改革取得比较大的突破，主要有以下三个原因：第一，由于现收现付制在这些国家的转型期间无法确保养老金领取者的生活水平，因此它已经失去了其原有的信誉；第二，这些国家正在经济和社会领域进行根本性的结构改革，这使得养老金制度改革被淹没在经济和社会改革