关于地方人大常委会与本级人大会代表关系的思考

关于地方人大常委会与本级 人大代表的关系的思考

近年来，一些地方人大常委会陆续开展了“评选优秀人大代表”活动，有的设区的市的人大常委会发文安排本级人大代表向下一级人大常委会述职，有的设区的市的人大常委会出台文件由人大常委会提出本级人大代表辞职的建议，对于诸如此类的举措，业内人士一般认为对激励代表执行代表职务具有积极作用，也有的却对其合法性提出了质疑。笔者认为，上述问题的实质在于正确认识和把握地方人大常委会与本级人大代表的关系，这是代表工作的基本问题，也是整个人大工作的基石，确有进一步廓清的必要。

一、关于地方人大常委会与本级人大代表的关系的有关法律规定

宪法、选举法、地方组织法、代表法规定，地方人大常委会由本级人民代表大会选举产生，对本级人民代表大会负责并报告工作。地方人大常委会领导或者主持本级人大代表的选举，召集本级人民代表大会会议。地方人大常委会的职权之一是“联系本级人民大会代表”。县级以上的地方各级人大代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在大会闭会期间，非经本级人大常委会许可，不受逮捕或者刑事审判。在本级人民代表大会闭会期间，人大常委会联系代表的主要方式有：代表需积极参加地方人大常委会或乡镇人大主席团安排的代表活动。人大常委会协助代表按

归口便于组织和便于开展活动的原则组织代表小组，并推选出组长、副组长。代表应当参加人大常委会或乡镇人大主席团组织的对本级或者下级国家机关和有关单位的视察，以及执法检查、专题调查、民主评议等活动。县级以上的地方各级人大常委会根据代表的要求，联系安排本级或上级的代表持代表证就地进行视察。代表有权依照法律规定的程序提出临时召集本级人民代表大会会议。县级以上代表可以应邀列席本级人大常委会、本级人大各专门委员会会议。县级以上人大代表有权向本级人大常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见，有关机关、组织必须研究处理并负责答复。代表法专设“代表执行职务的保障”为第四章，规定一切组织和个人都必须尊重代表的权利，支持代表执行代表职务；规定地方人大常委会应为本行政区域内的代表执行代表职务提供必要条件，其办事机构应为代表执行代表职务提供服务，等等。

综观代表法及有关法律、法规，地方人大常委会对本级人大代表是“联系、召集、组织、协助、支持、保障”的关系，而不是有的同志所理解的地方人大常委会对本级人大代表是“领导、管理”的关系。当然，代表要模范执行国家的法律法规、本级人大及其常委会的决定，要依照法律的规定规范自己履行代表职务的言行，但这不等代表归本级人大常委会领导。按照法律法规，地方人大常委会向同级人民代表大会负责并报告工作，本级人大代表作为地方国家权力机关的组成人员，享有参与听取和审议本

级人大常委会工作报告的权利，也就是说，代表对本级人大常委会有监督的权力。代表依照法律的规定，可以独立自主地通过口头的、书面的发言，联名提出议案，提出意见、批评、建议，行使选举权等不同的方式，自主地表达自己的意愿，并不要求代表必须同本级人大常委会保持一致。

二、监督代表是选举单位和选民的职责

不受监督的权力必然腐败，从广义上说，代表要接受人民的监督、舆论的监督、法律的监督，从这个意义上讲当然也包含地方人大常委会对本级人大代表的监督。但从法律规定上看，代表受选民和原选举单位监督。对于间接选举产生的设区的市的人大代表和省人大代表，监督他的是选举他的下一级人大及其常委会。

这样讲，与代表应当接受社会的监督、人民群众的监督以及民主监督、新闻监督等并不矛盾。这里有两个概念需要弄清：一是权力监督，即监督者和被监督者是权力授受关系，是委托权对受委托权的监督，这样的监督具有强制性。另一种是权利监督，即监督者依照宪法和法律赋予的权利对被监督者进行的监督，其主体可以是公民、团体、组织、新闻媒体等，作为表达民意的权利监督，可以为实施“权力监督”的机关提供信息，造成舆论压力，引起权力机关的重视，及时调查处理，也就是说，“权利监督”只有通过“权力监督”才能起到应有的作用。选民和选举单位对自己选出的人大代表所进行的监督，正是法定的“权力监

督”。所以，代表是否称职，是否优秀，甚至是否需要罢免不称职代表，都应由选民和选举单位来决定，而不应由同级人大主席团或人大常委会来决定。

当然，地方人大常委会作为本级人民代表大会的常设机关，是本级人民代表大会的召集者，又是本级人民代表大会闭会期间本级人大代表履职活动的组织者，还是本级代表在代表大会闭会期间对各方面工作所提出建议、批评、意见的受理者、交办者。代表不能出席代表大会事先向人大常委会请假。代表应本级人大常委会之邀列席会议、参加本级人大常委会组织的视察、调查、执法检查或者持证视察，都有一个以常委会的邀请为前提的问题。同时，人大常委会作为权力机关的常设机关，其信息占有量、法律地位是分散的单个代表无法比拟的。因此，地方人大常委会的代表工作做得如何，对本级人大代表能否充分发挥作用关系极大。从这个意义上说，地方人大常委会和本级人大代表的关系，关键在于地方人大常委会及其机关不断提高为代表履行职责服务的能力和水平。

三、对代表工作的几种举措的质疑

经过对上述两个问题的讨论，我们就会发现，当前地方人大常委会代表工作的一些做法和提法，似乎偏离法律法规的轨道。

一是一些地方人大常委会为激发代表履职积极性，建立了在本级人大代表中评选优秀人大代表的机制，即由该级人大常委会制定出优秀代表的标准、条件及占全体代表比例，由乡镇人大或