关于完善“住改商”配套措施的思考

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关于完善“住改商”配套措施的思考

顺应商事制度改革新形势，山东省青岛市出台了《企业住所(经营场所)登记办法》，允许“住改商”，实行“一照多址”“一址多照”，对大学生创业中心推行集中办理“集群登记”。一系列优惠政策，进一步降低了市场准入门槛，引发创业热潮。但是，上述政策带来的扰民投诉以及集中办公区出现大量空壳企业等问题必须重视。

“住改商”引起投诉大幅上升的原因

建筑物原本有住宅和商用的严格区分，允许“住改商”即允许利用住宅从事经营活动，如开办网店、小食品店、杂货店、洗衣店、火车票代办点、家政服务中心等。“住改商”政策，在一定程度上方便了居民生活，扩大了就业渠道，活跃了经济。但是开门办店，商住混杂，的确给住宅小区带来一些问题，甚至因此造成安全隐患。比如，小区人员进出频繁，引发治安案件频发；经商占用小区公共资源，损害其他业主合法权益；经营过程中产生油烟、废气、噪声等，影响住宅环境。

位于青岛市市北区商丘路的一栋职工住宅楼，临街一楼业主出租房屋从事经营活动，其中有5家小饭店无证开业，油烟、污水、噪声、使用液化气罐等问题，引发楼上住户不满，6户业主代表集体上访。信访部门要求城管、食药监、市场监督管理部门共同解决。市北区市场监管局致函食品药品监督局予以处理，食品药品监督局却给原本无证经营的饭店颁发了食品流通许可证，致使难题又“踢”到市场监管局。如果为这些饭店办理营业执照，居民不同意；如果不颁发营业执照，饭店经营者认为市场监督管理局不作为，要求对登记人员追责。

市北区实行“住改商”政策以来，上述事件层出不穷。据统计，今年以来，市北区市场监管局12315投诉中心共接收涉及“住改商”的投诉100多件，占投诉总量30%左右，牵涉基层大量人力、物力。

分析相关投诉，主要问题集中在以下几点：

营业执照申请人不理解，不配合。许多申请人对办理“住改商”必须经利害关系人同意的规定不知晓，登记主管机关为其解释时，多有抵触情绪，甚至误解为登记机关故意抬高准入门槛。

第三方害怕担责，不愿出具证明文件。

按照国家工商总局下发的《关于住所（经营场所）登记有关问题的通知》，“住改商”申请人需要提交《住所（经营场所）登记表》以及所在地居委会或业主委员会出具的证明文件。然而，某些居委会或业主委员会作为第三方，担心经营扰民、破坏环境或人员进出复杂造成安全隐患，不愿出具证明文件，申请人不得不找关系开具证明文书，由此也形成不交费、不给好处，不出证明文书的灰色地带，这一情况严重影响了行政效率，有悖于制度设立的初衷，容易滋生腐败。

证明文书缺乏统一格式，登记人员把握标准难。申请“住改商”，究竟需要整栋建筑物业主全体同意，还是一定比例业主同意即可？是由业主委员会盖章生效，还是由住户逐一签字生效？上述问题目前尚无统一要求，业主委员会代为征求利害关系人意见时如何履行程序，需要提交哪些证明材料，也无明确规定。导致登记人员办理“住改商”登记执行标准不一。笔者认为，证明文书作为一种重要的法律文书，应当包含申请人名称、住宅详细地址、有利害关系人同意“住改商”等内容，表述用语应规范、严谨。但在实践中，有的证明仅有“同意成立××有限公司”等内容，连住宅详细地址都没有。

利害关系人难以界定，审查缺乏依据。

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虽然相关司法解释规定本栋建筑物其他业主为利害关系人，但是对于个别业主故意阻挠“住改商”登记的情形应如何处置？比如，某住宅楼一楼业主计划利用自家住宅开杂货店，楼上多数业主均同意，但邻居王某为生活琐事与其发生过邻里纠纷，于是王某以灯光影响其休息为由予以阻扰，拒不签字。在上述情况下，如果登记机关核准登记，将面临邻居王某的追责；如果不予登记，对申请人不公平，登记机关陷于两难境地。

实行形式审查，登记人员职业风险加大。根据《行政许可法》和注册登记有关法律法规，登记机关对行政相对人提供材料的真实性,通常只作形式审查，行政相对人对其申请材料的真实性负责。近年来，因提交材料虚假签名引发行政诉讼的情况屡见不鲜。在“住改商”登记中，登记机关仍然存在较高的行政风险。

完善“住改商”登记的几点建议

加强立法，完善法律制度。建议通过司法解释，进一步完善《物权法》关于“住改商”取得相对关系人同意的规定，对“住改商”可以从事的行业能否以列举的方式作出具体规定，禁止从事造成环境污染的行业。建立清单制度，将从事数据处理、动漫游戏开发、文化创意、翻译服务、电子商务等无污染、不扰民、无安全隐患的行业列入获准的正面清单，允许这些行业无须经过相对人同意，只需作出不扰民承诺即可办理“住改商”登记。同时，将餐饮、娱乐、洗浴等污染大、产生噪声和废气等扰民或高危行业列入负面清单，明确禁止“住改商”。对“住改商”涉及必须经过业主签名同意才能从事的行业，应召开业主大会征求业主意见或者在显著位置公告，限定期限内无异议的，视为默许同意。如果经营后发生争议，利害关系人可向行政机关投诉或通过民事诉讼途径解决争议。

统一规范“住改商”登记文本。建议国家工商总局以规范性文件的形式明确规定“住改商”登记程序，统一申请文书，统一标准，便于基层按照统一标准办理登记。

加大宣传力度，增强守法意识。各级工商机关应充分利用各种媒体进行宣传，向社会公众宣传《物权法》和“住改商”有关规定，提高公众对“住改商”的认知水平，积极指导创业者完善登记手续，指导业主委员会履行相关责任，提高“住改商”登记效率。

加大日常检查和抽查力度，规范经营行为。要加强协同监管，各职能部门间及时抄告信息，形成合力，防止“住改商”经营者违法经营。

□山东省青岛市市北区市场监督管理局 姜峰

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