论中国人民银行的相对独立性

论中国人民银行的相对独立性

中国人民银行作为中国的中央银行在独立性方面有着与其他国家不同的地方。中国人民银行的独立性是指，法律赋予中国人民银行在国民经济宏观调控体系中制定和执行货币政策、进行金融监管与调控的自主权，以及为确保自主权的有效行使而采取的相关法律措施。但自中央银行诞生以来，赞成与反对中央银行独立性的两派争议便没有停止过，至今仍没有取得一致意见。 赞成派赞成中央银行拥有独立性的主要理由是：1．中央银行听命于政府会使货币政策带有通货膨胀的偏向。2．把中央银行置于政府的控制下，使之更多地受财政部的影响，是非常危险的。3．货币政策太重要，因而不能把它交给一群政治家去控制，这些人一再表现出缺乏对重大经济问题做出坚定决策而需要的专业知识。反对派提出下列理由反对中央银行拥有独立性：1．把影响社会经济中几乎每个人的货币政策交给一个不对任何人负责的少数精英集团控制是不民主的。2．公众认为应对本国经济福利负责的是政府，故政府应控制在决定经济健康运行方面最重要的机构—中央银行。3．独立的中央银行并非总是成功的运用其自由。面对上述两种争议我们先来看看人民银行相对独立性的体现。 一、中国人民银行相对独立性的体现

1、在组织上的独立性。首先，中国人民银行相对于国务院具有一定的独立性。《中国人民银行法》第六条规定，人民银行应当向全国人大常委会提出有关货币政策和金融业运行情况的工作报告。通过这种间接向权力机关负责的形式，可在一定程度上制约国务院的干预。其次，在人事任免上，人民银行实行行长负责制，行长领导中国人民银行的工作，副行长协助行长工作。人民银行行长的人选，根据总理提名，由全国人大或其常委会决定，由国家主席任免。另外，根据《中国人民银行法》的规定，人民银行与财政部各自独立、互无隶属关系的。

2、职能上的独立性。《中国人民银行法》第五条第一款规定:“中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项做出的决定，报国务院批准后执行。”同时，第二款规定:“中国人民银行就前款规定以外的其他有关货币政策事项做出决定后，即予执行，并报国务院备案。”在第二十三条所规定货币政策工具中，银行业金融机构法定存款准备金率的调整及人民银行在公开市场上买卖国债、其他政府债券和金融债券等活动，并不在第五条第一款规定的需要国务院批准的事项之列，所以人民银行在这些货币政策工具的运用方面具有独立的决定权。

3、经济上的独立性。《中国人民银行法》第二十九条规定，人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券，从而在立法上防止财政赤字货币化;(2)第二十四条规定，人民银行依法代理国库，排除了财政部利用国库收支来控制人民银行的可能性;(3)第三十八条规定，人民银行实行独立的财务预算管理制度，立法上避免财政通过控制央行经费从而干预人民银行货币政策的可能。这些规定与过去我国“大财政小银行”、人民银行作为财政的出纳与保管有着显著的不同。

二、中国人民银行相对独立性的缺失的表现

1、职能独立性欠缺。人民银行职能独立性的欠缺，表现在它在制定和执行货币政策方面还缺乏应有的自主权，在抵御不合理的融资要求方面还缺少法律保障。 2、组织独立性欠缺。组织独立性的欠缺，表现在中国人民银行的法律地位低、内外机构设置缺乏应有的科学性和组织保障性。从人民银行外部分支机构的设置来看，虽然在立法上明确规定了中央银行根据履行职责的需要设立分支机构，并对分支机构实行集中统一领导和管理，从而在法律上解除了人民银行对地方政府的依赖，但在具体落实上却还缺少切实的行动。时至今日，《人行法》已颁布实施多年，而这方面的改革却因种种原因未见有何动作。

3、人事独立性欠缺。人事独立性的欠缺表现在中国人民银行的主要官员的任职缺乏明确的法律规定，行政机关、金融机关人事渗透过多，使中国人民银行在人事上产生两方面的弊病：高度的行政依附性和欠缺广泛的代表性。

4、经济独立性欠缺。经济独立性的欠缺主要表现在人民银行对其资金运用缺少可供操作的具体法律保障。虽然从一般意义上讲，人民银行建立独立的财务预算管理制度（《人行法》第六章），不对政府财政透支或直接购买政府债券

（第二十九条），但在微观运作上，该法却没有规定违法者的法律责任。这样，人民银行经济独立性的落实，便取决于中央政府和中央财政的自制。而从以往的历史经验看，缺乏有效的约束就不会有高度的自制。 三、增强我国人民银行相对独立性的建议

首先，从组织上而言。一方面改变隶属关系，适当调整中国人民银行与国务院的关系。具体而言，中央银行业务复杂精细，技术特殊专业，国务院显然不胜任、也不宜过多地干预中国人民银行的具体业务操作。发展和稳定是我国经济工作的两大主题，改革以来的现实是发展往往压倒稳定，经济过热和失控屡次出现，因此，中国人民银行应成为宏观经济的制动系统，成为经济决策中坚定的稳定力量。国务院与中国人民银行之间不应是单纯的领导与被领导关系，而应建立起一种互相尊重、彼此合作的关系，国务院在依法监督中国人民银行的同时，应成为中国人民银行履行职责的坚强保障。另一方面是改革央行决策层人事制度。具体而言，首先是重新设计中央银行领导成员的任免程序、任免条件，中国人民银行的行长应该由国家主席提名，由全国人民代表大会代表表决通过。副行长的任免应当由全国人民代表大会常务委员会决定，并增强对任职人员的专业性的要去。

其次，增强我国中央银行在经济上的独立性。建议加快制定相应的法律法规，尽快制定《中国人民银行法实施细则》，把《中国人民银行法》的有关规定具体化和制度化。同时修改《中国人民银行法》和相关规范性文件，对中国人民银行的财务预算管理制度作出详细规定。同时，赋予中国人民银行在资金运用上完全的自主权，对其资金来源、用途，使用程序等制定可供操作的具体措施和保障制度。央行有独立的财务预算体系，并且可自主地运用资金，不会因资金来源而对其独立性和自主权产生不利影响，这是保持央行独立性的物质条件。事实上，如果没有坚实的物质基础，央行就无法独立自主地制定货币政策，也无法自主地运用各种货币政策工具来执行货币政策，那么即使央行在组织上独立于政府也是没有任何意义的。

再次，健全货币政策决策机构，自主制定货币政策。关键就是强化我国货币政策委员会地位、职能，使之成为人民银行制定和执行货币政策的决策机构。具体而言可从以下四个方面该机：l、货币政策委员会的选用应考虑社会阶层、行业和地方的代表性及个人品质、工作经验和专业素质等，金融专家在委员会中应保有一定比例。2、为降低政府对货币政策委员会的影响力，建议在政府行政机关任职的官员不得担任货币政策委员会成员，同时将国务院对委员的任免权改为提名权，由全国人大常委会负责任免。3、为体现中央银行行长负责制的权利义务的统一，可适当加强中国人民银行行长作为货币政策委员会主席的权力。4、建议规定央行行长有权判断某项货币政策是否具有足够重要性，并在一定时间内将货币政策委员会表决情况和政策理由一并提交国务院决定。 最后，实施配套制度建设，加强全国人大及其常委会对货币政策的监督。中央银行的独立性必须建立在中央银行问责制度的基础之上。实现问责制的一个法律措施就是中央银行法规定的报告制度。从多数国家的立法看，中央银行往往被要求向议会报告其履行职责的情况。所以，理事会应当向上述两个委员会提交一份讨论货币政策和其他经济问题的书面报告。此外，应该规定当中国人民银行与政府的政策主张发生冲突时，中国人民银行提请全国人大常委会决定的具体程序。

西方国家中央银行法律制度经过一个半世纪的演变，中央银行独立性原则在20世纪末得到各国中央银行法的普遍确认并在实践中得以贯彻。我国中央银行设立仅20年，市场经济体制以及相适应的的社会信用体系远未形成。中央银行独立性问题的根本解决，还在于政府财政实力的增强，取决于中国目前的经济基础是否容许一个独立的中央银行的存在，依赖于政府从微观经济领域的退出和中央财政能力的逐步加强。因此，完善我国中央银行法律制度，增强中央银行独立性必须始终坚持循序渐进原则，立足本国实际，吸取国外经验教训，不断发展。