对杭州市行政事业单位国有资产管理的思考

员眼里并没有当作资产，因而就不存在管理。例如无形资产，有人只理解为土地、购买来的有价格的知识产权，对商誉、自创知识产权认识不到位，忽视了行政事业单位无形资产的保护。 行政事业单位的名称有国家信誉作为后盾，可以产生经济利益，某文化宫的领导曾经说过，很多人愿意与他们合作办培训班，因为同等价格条件下，能挂上文化宫的名字更能被生源接受，从而保证培训的经济效益。像我市“西泠印社”在全国收藏界有极强的感召力，每次“西泠印社”文物字画拍卖会都有不错的拍卖业绩。目前挂靠招拍现象在招投标中也极其盛行。

3、管理人员责任心不强。不少单位没有专职的资产管理人员，管理岗位的同志精力没有放在这一重要管理岗位上，短时应付管理，放松监管标准，易于出现怠于履行资产管理职责的现象。有的单位管理人员对处置的规定不熟悉、不了解，在2006年组织的资产管理培训之后，个别单位的资产管理工作仍难见起色。

4、对资产处置的监督不足。缺乏必要的奖惩措施，难于调动资产管理人员的积极性、主动性。在制度设置上，对重要的处置环节职责履行的情况没有设置必要的监督程序，或不利于监督的操作。如对审批后的执行情况，在原操作中就没有监督，放权由主管部门进行审批的事项缺乏监督等。

三、解决行政事业单位资产处置存在问题的对策

1、明确各处置管理主体在各环节的职责。现行规定中明确了四个处置管理主体：财政部门、主管部门、行政事业单位、单位内部的管理机构和人员。其职责履行环节主要是处置申请、处置审批、审批后执行三个环节，其中心环节是审批。在实际操作中，存在个别单位先处置后审批的现象，其弊端不言而喻，在处置过程中必须明确审批先行的原则，并有必要对违反规定的行为规定明确的罚则，主要是行政处罚、从预算角度的严格控制和对责任人的个人处分。

在处置申请环节加强内部控制。增强使用单位的责任感，规范其处置行为，为防止权力虚化，必须责任到岗到人，并完善内部监管。使用主体提出处置申请必须有明确的申请理由。对申请理由的合理性审查是内部监管的主要内容。从管理内容和权限上看，可通过帐实监控、实物的形实比较达到内部控制作用。帐实监控是指财务帐的管理与资产明细帐管理的比对审核，由财务岗位与资产管理岗位协同完成处置申请价值部分的审核。实物的形实比较是指技术人员对申请的技

术鉴别，完成实物部分的审核。

在处置审批环节明确各管理主体的职权划分。其他主体的处置权是由财政的处置职能分出的，但财政部门的机构人员安排是不能完成全部的审批管理的，同时财政部门与被处置资产的距离也限制了财政部门对被处置事项的全面认识。为提高处置效率，加强处置管理力度，必然要对审批权进行分权处置。分权原则主要是抓大放小，量力而行。财政部门保留必要的大额、大项的国有资产处置的审批权，并加强对整个处置工作的监督管理，防止审批权限的滥用，加强审批备案管理，保留备案中发现的不当处置事项的纠正权力。对处置事项中的大额大项的理解，除了资产的单价、批量总价，还应当考虑处置方式不同而出现的风险大小和处置协调的难易程度。

处置审批后执行环节要加强监督。在探讨审批后执行主体过程中，对实物处理的执行主体存在不同的观点。目前，我市的审批后实物处理执行主体为使用单位，其优势是延续历史状况，程序便捷，处置自由，可以延续部分仍有使用价值的报废资产的使用，易于调动资产使用单位的积极性，促进资产管理，但易于出现资产配置标准的实际超标，已报废资产的使用带来相应办公成本的提高，被处置资产剩余价值的降低，资产处置效益不佳，处置监控缺失，出现资产管理廉政风险等。在创新思路上，我们倾向于集中处置，由公司运作审批后资产的实物处理，使用单位只要配合执行，并加强审批后的监督，这一思路的有关探讨将在下文中进行表述。

2、明确行政事业单位国有资产处置的内容。《行政单位国有资产管理暂行办法》规定了资产处置的六类资产，三种表现形式。

首先要明确无形资产属于资产处置范围。一方面是提高公众对无形资产的理解与认识，另一方面对易于被忽视的无形资产应明确规定属于处置管理范围，加强对行政事业单位无形资产的管理与保护，防止出现相应无形资产滥用出现的对国家信誉的损害和无形资产的损失。

其次要明确处置资产类型。在处置资产范围上，结合工作实际，我们又提出了如下四种新的类型。一是超标准配置的资产。这是为我市即将出台的《杭州市行政事业单位国有资产配置标准》而制定的配套规定。超标准配置的资产与闲置

资产相近而有不同。超标准配置的资产往往也会成为闲置资产，或低利用价值的资产，而且违背财政资产公平配置的原则，造成行政事业单位间的资产攀比，成为破坏社会和谐的不利因素。对超标准配置资产的单位一方面可以通过预算进行资产平衡，另一方面可以通过主动的资产调剂使相应行政单位的资产配置达标。与闲置资产相比，超标准配置资产的处置更易于操作，从而实现资产配置的公平效益原则。二是经批准需置换或交易的资产。有的单位因工作地点变化等原因，需要进行资产的转换等操作，这一类型的提出为促进行政事业单位国有资产的流动提供了新的思路。三是转作经营或获取收益、因行政事业发展需要改变用途的资产，行政事业单位的国有资产是不得用于经营的，为促进事业单位发展，国家提出允许有条件的事业单位充分利用自身优势进行部分经营活动，并取得相应的经营收益。 “‘非转经’是资产流失的最为严重的一个渠道”， 这类活动必须在有效的监控范围内，不得影响正常的事业任务与活动。这类资产还包括为保证特定任务的完成而由主管部门进行的国有资产的调剂客体。 四是按规定上缴的资产，例如部分由行政事业单位代管的资产，进行处置时应纳入财政资产管理。对罚没物资是否纳入行政事业单位国有资产处置管理有不同的观点。有人认为罚没物资按规定不属于处罚单位，所以不应纳入本办法的管理范畴；有人认为有的单位实际会将罚没资产当自有资产使用，为防止资产流失应纳入管理。

3、细化行政事业单位国有资产处置的方式，明确处置的具体操作类型。现行规定的处置方式主要有8种。 在实践工作中，我们将货币性资产损失的核销归入报损方式，无偿转让的概念有过于宽泛，不便理解和操作之虞，出让的说法主要用于城镇国有土地的从政府手中出售，因此并没有将此三种处置方式纳入我市的资产处置规定。我们认为实践工作中可以遇到九类处置方式：报废、报损、调拨、调出、置换、出售、捐赠、变更使用主体获取经济利益、机构改变发生的资产权属状态的改变等方式。此外，考虑到处置的复杂性，我们再增加具有包容性的其他国有资产处置行为，在近期实践中我们遇到对固定资产进行改造而发生的价值变动，或整体系统中部分配件损坏，损坏部分不再用而出现的部分报废的处置方式，完全可以归于此类型。

规范处置类型的含义，指导资产管理人员的操作。例如调拨、调出的概念易于混淆。我们将它们概括为：调拨是指依据有关审批文件，对有关资产在市本级

行政、事业单位间进行的无偿转移国有资产占有、使用权的资产处置。调出是指依据有关审批文件，对有关资产在非市本级行政、事业单位间进行的无偿转移国有资产占有、使用权的资产处置。两种类型在深入理解上，有无偿转让的内容，但还不是无偿转让的全部，在概括两个类型时，我们特别强调了审批先行的原则，而审批文件是在提出处置申请前就应当取得的，处置操作更多的成为一个流程。

加强对各种处置方式中难点问题的指导。例如报废方式，其难点在于报废的标准。对资产进行报废淘汰受多种因素影响，包括相应资产的耐用程度，维护、维修成本大小，进行资产替换的财力状况，社会进步对相应资产要求的高低等。各类影响因素是制定相应资产使用年限、报废标准的决定性因素。例如我们在考虑计算机的使用年限时，根据其新购保修期一年，一般企业对计算机的更新周期在4年以上， 而损坏维修成本较高，再结合我市财政资金能力、创建节约型社会的需要、现有计算机与应用办公系统的功能和行政事业发展对计算机配置要求的提高程度，我们提出了6年的使用年限规定，在计算机使用达到6年后，可以直接申请报废。而在考虑办公家具的使用年限上，我们认为家具的耐用性较强，办公对家具的要求变化较少，一些木制桌椅维修容易且费用低廉，而奢华的家具也不适合于办公形象等因素，我们提出办公家具的使用年限不少于15年。在日常国有资产管理的处置申请中，90%以上是此类申请，对符合规定年限报废的资产应主要由主管部门审批完成，一方面简化操作，提高效率，另一方面可以减轻财政管理负担，加强宏观指导。

4、加强行政事业单位国有资产处置的监督程序。在处置程序中，一方面要明确处置中的权限、顺序和证据，另一方面要设置各重点环节的监督程序。

加强财政对放权由主管部门审批内容的监督。完善备案程序，可以加强对主管部门审批内容的监督。目前我市资产处置的备案情况并不完善，各单位在按权限处置后，将内部处置文件可以直接做为帐务调整依据，从而失去了备案的作用。实际工作中应备案部分资产处置，有的单位滥用处置权，如2004年购入的沙发，2007年即报废，很多办公用品使用年限偏低，一些单位报废的资产比其他单位在用的还要新，看不出明确的原因，存在浪费现象。必须明确未经备案的处置文书不能发生法律效力，财政部门对不合理的备案文件有责令改正或直接撤销的职