试论卫生行政处罚中合议与集体讨论的运用1

体讨论而未经集体讨论就做出行政处罚决定的，属于违反《行政处罚法》第三十八条第二款规定的程序违法行为，人民法院就会以程序违法为由判决撤销；而合议是规章规范的内部行为和内部程序，行政审判对规章规定仅作“参照”，所以，人民法院在合法性审查时，一般不把这种行为作为违法行为进行审查，一般也不会以此为由而撤销行政处罚决定。但也有例外情形，譬如，法官在审理行政案件时发现有可疑之处（如执法人员在办案中有徇私舞弊等问题而不合议，可能影响公正处罚的），但又无其他合法理由判决撤销的，就有可能以未经合议而违反程序为由，参照规章规定来判决撤销。

五、合议与集体讨论在工作实践中的运用

案件合议与重大案件集体讨论制度在保证行政处罚的公正合法方面发挥了一定的作用。但在实际工作中，由于主观或客观的原因，往往存在相互混淆和流于形式的问题，。

1、相互混淆。一是由于《卫生行政执法文书规范》中没有《重大案件集体讨论记录》，有的没有形成《重大案件集体讨论记录》或讨论记录没有整理归入行政处罚卷宗，有的使用《合议记录》替代《重大案件集体讨论记录》，只是根据处罚案件不同参加合议的人员不同体现领导参与了案件讨论，有的直接形成重大案件集体合议制度，合二为一；二是形式上《合议记录》而实质上为《讨论记录》，由于或多或少地存在着执法人员不足工作任务繁重的问题，案件承办人员往往在案件办理过程中，形成《调查终结报告》前与相关负责人进行简单口头汇报沟通，以负责人的意见形成处理建议或合议意见，没有达

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到合议的目的，影响案件办理质量，从而存在一定的隐患。

2、流于形式。一是由于基层或多或少地存在着执法人员不足的问题，没有进行合议，只是制作合议文书，表现为会议记录千篇一律，没有实质内容；二是参加合议人员多为案件承办人员和承办科室负责人，在合议中大多局限于已有结论，难以对案件事实、证据、程序做出客观考评；三是合议组织者居于主导地位，控制着合议的进程，这就难免避重就轻，对案件中难点、疑点避而不谈，而其他合议人员则本着 “以合为贵”的态度，只要不是原则性的分歧，一般都不会发生激烈的讨论和争辩，使案件没有经过“质询抗辩”过程而一致通过。此时案件合议如同虚设，根本不能有效防止自由裁量权的滥用和程序的公正合法。

基于以上问题，我们应当强化行政执法风险意识、忧患意识，切实建立和完善合议、集体讨论的制度及相应的责任追究制度。一方面规范合议行为，一是明确行政领导为第一责任人，法制部门为合议组织者，统筹兼顾组织案件合议；二是组建合议人员库，提供合议人员保障；三是实行执法人员列席制度，利于学习与积累；四是实行合议前案卷传阅制度，确保合议效果。落实重大案件集体讨论制度，规范《重大案件集体讨论记录》，确保程序合法。总之，力求程序上规范、制度上落实，不断提升执法人员的办案能力，充分体现行政执法的公平公正。

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