PPP模式在河南省公路建设项目中的应用及风险分析 - 图文

2.公平的利益分配机制

PPP模式比较复杂，涉及到多方利益，协调利益分配是实施PPP项目的关键。公私双方不仅需要充分协商，就特许经营合同中的利益分配问题达成共识，以规避合作过程中因利益分配不均而产生的风险;而且还要能够提出让彼此均认可的利益分配方案，这是促进PPP项目双方积极合作的源动力。如果收益分配结构不当，就会损伤合作双方的积极性，从而导致项目合作破裂。

利益分配机制设计好后，还需要政府和私人部门签订完善的协议来约束双方行为。同时，法律层面还需要制定完善的法律、法规保障私人部门利益。 PPP项目通常前期投资额高，回报周期长，影响项目的因素多，收益不确定性大。如果没有相应法律、法规保障私人部门利益，PPP模式难以有效推广。通过立法等形式，对私人部门利益予以保障，才能吸引更多社会资本进入。 3.契约精神

政府重合同、守信用的契约精神是PPP成功关键，是消除社会资本顾虑的首要条件。

所谓契约精神，是指商品经济所派生的契约关系及其内在原则，是一种平等、尚法、守信的品格，其主要特征除了表现为选择缔约方的自由，还隐含着契约各方的地位平等。PPP项目需要政府与企业长达十几年甚至数十年的合作，政府要树立契约精神，严格按契约规则办事。国外很重视PPP合同范本的制定，监管有效与否的关键在于合同规定的明确程度，在特许权协议中详尽规定应承担的责任与义务、风险应对及违约处理事项，强化涉及公私方的利益条款，一旦出现问题可依章办事。

中国地方政府部门在以往的PPP项目执行过程中暴露出的执行力弱、缺乏契约精神是头等问题。?合同是张纸，签完随时改?，政策随意性风险非常大。这种政策不确定性风险是PPP模式的毒瘤。PPP模式若要成功推进，中国政府必须改变以往缺乏契约精神的情况，必须有一个透明公开、可预期的政策制度安排，重合同、守信用、契约精神是PPP模式的最佳环境。

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4.政府监管

政府监管也是政府和私人部门合作关系中的重要内容。伦敦地铁项目失败原因之一便是政府监管不力。由于私人部门在运营方面有先天的信息优势，在项目需要进行重大调整(如改变融资结构)时，政府部门往往面临信息不对称的尴尬境地。因此要求政府必须在全项目周期对其进行监管，以掌握项目运营信息。此外，由于PPP项目提供的是公众产品和公众服务，而资本的天性是逐利，这也要求政府通过监管来督促私人部门提高服务水平。

监管方式可以是直接进行监管(包括聘请第三方专业机构进行监管);也可以通过绩效考核的方式进行监管，如根据私人资本提供的服务水平来决定补贴金额等。监管需要政府对项目的实际运营具有一定参与，了解项目运营情况、遇到的困难，从而对政府的管理和专业水平提出了更高的要求。中国政府需要加快政府职能转变，从以往与私人部门合作中的主导地位退出，减少对微观事务的干预，腾出更多的精力放到规划和监管上。 5.确保私人部门盈利但不暴利

确保私人部门的利益是吸引投资者的关键，政府部门一方面要保持项目回报率的吸引力，另一方面要考虑到整体回报率不能过高。

在纯公益性项目或准公益性项目中，由于没有收入或收入不能弥补投入成本，政府应该给予私人部门以补贴;在项目之初，政府部门和私人部门会对收益有预期，当实际运营中收益不达预期时(如法西高铁项目)，政府部门应按承诺给予补贴。

另一方面，政府部门应通过相应机制设计约束私人部门的过高收益。私人部门过高收益一方面体现在运营中获得超额收益：如果是由于补贴标准过高，应适当调低补贴金额;如果是由于运营商提高生产效率，可以允许其享受3-5年的超额收益以作为提高生产力的奖励。过高收益还体现在存量项目的溢价转让，导致使用者付费价格面临上调压力从而侵害公众利益。政府部门应制定相关约束条件限制存量项目的溢价转让。

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6.设立国家PPP基金

PPP基金可以通过债权、担保、股权等形式，为难以获得市场融资的PPP项目提供资金支持，在项目条件改善后择机退出。亚行已经资助印度、印尼、菲律宾等国家成立PPP基金和项目开发基金，积极分享成立与运营PPP基金和项目开发基金的国际经验。PPP基金的主要作用是通过股权投资，解决项目初期遇到的资金难题，同时起到撬动社会资本的作用。PPP基金的另一重要作用是寻找适合的PPP项目。因为在多数情况下，一个国家的社会资本量是非常充裕的，资金并不是难题，难题在于缺乏可行的PPP项目。在条件和时间成熟时，还可以考虑设立地方PPP基金。 7.创新融资工具

PPP参与各方之间实现公平有效的风险分担和利益共享还需要完善的金融体系及丰富的融资工具予以支持。由于PPP项目的债务率较高(一般在 70%-90%)，因此融资工具的便利性和丰富程度也是影响PPP项目成功与否的重要因素。目前国际应用较为广泛的融资工具主要还是银行贷款(含银团贷款)，但也有部分项目尝试采用多种融资工具，包括利用资本市场发行债券(含企业发债和政府发债)，以及引进追求长期稳定回报的资金，如养老基金、保险资金和社保基金等。结合中国的实际情况，可以采用以下融资工具： （1）利用传统的商业贷款以及国家开发贷款等; （2）申请发行地方政府债券;

（3）项目公司发行公司债券、企业债券、中期票据等中长期公募债券;发行项目收益债券;以及发行定向融资工具等非公开发行债券;

（4）项目建成并运营后，在稳定现金流可期的情况下可以考虑资产证券化;

（5）引入养老基金及保险基金等追求长期稳定收益的资金。目前已有的险资参与基础设施建设的形式主要为债权投资计划，未来还可以研究新的参与形式，如参与联合体的组建以股权方式进入PPP领域、参与设立PPP基金、购买与PPP项目相关的各种公司债券/地方政府债/资产证券化等。

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四、PPP模式在河南省公路建设项目中的应用

（一）PPP模式应用于高速公路建设 1.高速公路建设融资现状

高速公路是国家重要的公益性基础设施，政府投资应占绝对主导地位，但总投资额占国民生产总值的比例与经济发展水平相近的国家相比仍然偏低。高速公路除了具有公益性特点外，还具有一定的商品属性，如果完全依靠政府部门的财政拨款将不利于发挥高速公路的商品属性，使得高速公路的建设资金受到限制。高速公路作为基础设施，是为国民经济发展和社会进步服务的。投资者、建设者、经营者和使用者等多方法人实体、单位和个人参与高速公路设计、施工、运营阶段，要保障各方的合法效益，就必须有高质量的的建设和完善的运营管理体制。

为了弥补建设资金的不足，多元化融资模式是加快高速公路建设的必由之路，积极鼓励民营企业与个人投资，拓宽融资渠道是解决我国高速公路建设资金不足的较好举措。在市场的需求下引入PPP模式，把该模式与我国高速公路建设实践相结合，将起到不可估量的作用。 2.PPP模式应用于高速公路建设的必要性

（1）政府部门角色转变的需求。PPP融资模式下政府部门与民营企业或个人是长期的合作关系，在合作中主要扮演的是监督、指导的角色，从公共利益的立场出发，负责项目的总体策划、招标及处理参与机构间的关系。

（2）专业人才的大量需求。高速公路建设与运营需要比较复杂的金融、财务和技术等方面的专业知识，需要知识较深的专业人才和相应的机构来负责项目的实施运作，而政府部门往往缺乏这方面的人才和机构，因此项目的有效实施除了有足够的资金保证外，还必须吸纳复合型、技术专业强的人才，才能保证项目的顺利进行。

（3）社会发展的极大需求。我国经济的快速发展和人民生活水平的提高，现有的高速公路远不能满足社会需要，亟待进一步开发和完善。而高速公路的建

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