PPP模式在河南省公路建设项目中的应用及风险分析 - 图文

英国PPP模式有几个特点：

一是较少采用特许经营，多数情况下选择PFI（2012年后进一步改进为PF2）。特许经营的项目，需要使用者付费，而PFI项目则是政府付费的。由于英国的教育和医疗是全民免费，所以大多采用PFI模式。即便是交通（高速公路、铁路等）绝大多数也是采用PFI模式，整个英国目前只有一条使用者付费的交通(公路项目公里22公里，因公路收费，使用者较少，目前政府打算收回国有)。

二是项目覆盖行业范围广，以教育、医疗、交通、废弃物处理为主。2012年3月底，英国的717个存量PFI项目中甚至包括国内不常见的监狱、警察局、法院等。其中，教育、医疗、交通、废弃物处理等行业数量占比分别为28.71%、18.97%、5.30%和5.30%，合计超过50%；总投资额占比分别为20.50%、22.06%、12.78%和7.95%，合计超过60%。交通类项目投资额往往较大，虽然项目个数占比不到6%，但是其投资额占比却超过12%。具体如表4所示。

表4英国PFI项目行业分布

分类 教育 医疗 其他 交通 废弃物处理 住房 道路照明 健康 办公用房 警察局 服务中心 消防 教育培训 监狱 娱乐设施 法院 图书馆 安全教育中心 防洪 总计 项目数量（个） 213 136 55 38 38 34 32 29 24 24 24 13 12 12 12 8 7 4 2 717 项目个数占比 29.71% 18.97% 7.67% 5.30% 5.30% 4.74% 4.46% 4.04% 3.35% 3.35% 3.35% 1.81% 1.67% 1.67% 1.67% 1.12% 0.98% 0.56% 0.28% 100.00% 项目总投资额（亿英镑） 112.17 120.68 87.64 69.90 43.51 17.25 14.27 12.33 35.34 4.75 3.19 3.95 7.98 6.37 2.05 1.95 1.58 0.68 1.55 547.12 投资额占比 20.50% 22.06% 16.02% 12.78% 7.95% 3.15% 2.61% 2.25% 6.46% 0.87% 0.58% 0.72% 1.46% 1.16% 0.37% 0.36% 0.29% 0.12% 0.28% 100.00% 18

资料来源：IUK

三是运营期限整体较长。运营期限在20-30年之间的项目合计占比为81.45%。也有少量项目运营期限在5年以内的项目（占0.56%），主要为IT类项目；和部分超过40年的项目（占0.28%），主要为交通类项目（高速公路维护）和医疗项目。具体见表5。

表5英国PFI运营合同年限分布

运营期限 5年以内 5-10年（不含5年） 10-15年（不含10年） 15-20年（不含15年） 20-25年（不含20年） 25-30年（不含25年） 30-35（不含30年） 35-40（不含35年） 40-50（不含40年） 合计 项目数量（个） 4 11 26 29 317 267 52 9 2 717 数量占比 0.56% 1.53% 3.63% 4.04% 44.21% 37.24% 7.25% 1.26% 0.28% 100.00% 资料来源：IUK

（三）加拿大PPP发展历程和现状

加拿大是国际公认的PPP应用最好的国家之一。自1991至2013年，加拿大启动PPP项目206个，项目总价值超过630亿美元，涵盖全国10个省，涉及交通、医疗、司法、教育、文化、住房、环境和国防等行业。

法律顶层设计方面：加拿大各级政府积极制定基础设施规划，不断完善PPP项目采购流程。2003年5月加拿大工业部出版的《对应公共部门成本——加拿大最佳实践指引》和《PPP公共部门物有所值评估指引》是目前PPP项目的主要依据。

组织保障方面：2008年，加拿大以皇家公司的形式建立了联邦级的PPP单位——PPP加拿大（PPP Canada）。该机构由加拿大联邦政府所有，但按照商业模式运作，PPP加拿大通过财政部向国会报告，公司具有独立的董事会。这种形式可以让私人部门通过董事会监测PPP单位的运作。PPP加拿大设立了一个总额为12亿美元的?加拿大P3基金?（P3 Canada Fund），为PPP项目提供不超过投资额25%

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的资金支持。任何层级的地方政府都可以申请该基金，截至2013年一季度末，该基金已为加拿大15个PPP项目提供基金支持近8亿美元，撬动市场投资超过33亿美元。

PPP开展情况方面：根据PPP加拿大发布的统计数据，自1991至2013年，加拿大启动PPP项目206个，项目总价值超过630亿美元，涵盖全国10个省，涉及交通、医疗、司法、教育、文化、住房、环境和国防等行业。2003-2012年期间，加拿大共有121个PPP项目完成了融资方案，各项目在不同的行业分布情况如表6。这121个PPP项目在建设过程中的资本投入共计384亿美元，其中医疗保健行业直接吸引了资本投入178亿美元；运营与维护投入共计128亿美元，医疗保健行业的运营维护投入49亿美元。

表6加拿大PPP行业分布

行业 教育 环境 司法 交通 医疗保健 项目数量 7 5 14 24 59 占比 5.79% 4.13% 11.57% 19.83% 48.76% 合计 行业 住房 国防 政府服务 文化 项目数量 2 1 2 7 121 占比 1.65% 0.83% 1.65% 5.79% 100% 资料来源：PPP Canada

（四）澳大利亚PPP发展历程和现状

澳大利亚在应用PPP模式实施大型基础设施项目方面处于世界领先地位。20世纪80年代，为了解决加快基础设施建设而带来的资金不足问题，澳大利亚开始在基础设施建设领域应用PPP模式。澳大利亚的PPP模式通常采用成立SPV的方式，由SPV与政府就融资建设和运营签订项目协议，期限一般为20-30年。一旦SPV出现不能履行合约的状况，政府可以随时跟进；合同到期时项目资产将无偿转交给政府。上世纪80年代，澳大利亚PPP的运营取得了较好效益，90年代开始，政府开始大量引入私人资本，同时将建设和运营风险更多的转嫁给私人资本，以致私人资本负担过重，资金难以为继。2000年以来，澳大利亚汲取经验和教训，制定特别法律措施，充分发挥政府和私人资本的各自优势，以实现共赢。

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法律顶层设计方面：澳大利亚对PPP没有专门立法，于2008年11月颁布一系列国家政策与指南对PPP进行规范，各州在此基础上再制定本地的指南。以维多利亚州为例，2000年公布的《维多利亚州合作方法》、2003年颁布的《合同管理方法》等是本地PPP项目开展的主要依据。

组织保障方面：2008年，澳大利亚创立全国层面的PPP管理机构，即澳大利亚基础设施局（Infrastructure Australia，简称IAU），推广PPP是该机构的职能之一。其后，IAU发布了一整套全国公私合作指南，将PPP项目的决策过程分为投资决策阶段与采购决策阶段，前者确定项目的经济合理性和财务可行性，后者回答公私合作在投资与运行费用、工期、服务质量、运营管理、效率、风险分担等方面是否优于传统采购。

PPP开展情况方面：截至2009年底（最新数据未能获取），澳大利亚的PPP市场达920亿美元，分布在国防、公路、铁路、卫生、教育、司法、娱乐等部门。澳大利亚PPP项目多集中在基础设施和公益事业领域，其特色在于建立严格的审计和绩效评价机制。

（五）国外PPP项目运营模式及融资模式

与其他运作模式相比，PPP模式有显而易见的优点：公共部门和私人部门可以发挥各自优势，充分利用有限资源，建立长期合作关系实现共赢;可以弥补公共部门资金不足的缺陷;节约管理成本和资金成本，提高建设和运营效率;提升基础设施建设和服务水平。但PPP模式又是一个十分复杂的系统工程，参与者众多，组织结构和形式非常复杂，需要牵头人有很高的协调组织能力;同时PPP模式一般周期较长，前期需要收集和分析大量的数据和资料以识别项目各阶段的风险，对风险分担机制要求很高。从国外PPP的实践来看，PPP项目成功的核心在于三点：契约精神、风险共担和利益共享。本部分将从运营模式、融资模式的角度对国外通常采用的PPP模式进行讨论。 1. 运营模式

国外PPP项目一般由政府作为发起人发起，由政府和私人部门共同投资设立。在政府与私人部门完成最初的招标和相关谈判后，PPP项目运作的基本流程

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