PPP模式在河南省公路建设项目中的应用及风险分析 - 图文

PPP项目的文件见附件1。

表1 PPP模式新一轮推广阶段政策及事件

时间 2013年5-9月 2013年9月 政策及事件 国务院陆续颁布政策条文鼓励社会资本进入城市基础设施领域等。 财政部部长楼继伟在印尼举办的“第20届亚太经合组织财长会议”表示：在当前私营部门修复资产负债表，公共部门财政困难的情况下，应通过PPP等方式积极调动私人资本参与基础设施发展。 中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用；允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济；允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，这为PPP模式新一轮推广提供了坚实的理论基础。 财政部“2014年中央和地方预算草案”提出，为切实加强地方政府性债务管理，有效防控财政风险，“推广应用政府与社会资本合作模式（PPP），鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等的投资和运营”；“发挥财政资金的引导作用，推广应用PPP模式，支持建立多元可持续的城镇化建设资金保障机制”，这是中国官方首次提出PPP概念。 国务院颁布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发2014年9月 2013年11月 2014年3月 “2014”43号），“为加强地方政府性债务管理，推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营”。 财政部、发改委陆续推出《关于推广应用政府和社会资本合作模式的有关问题的通知》（财金“2014”76号）、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金“2014”113号）、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）等一系列政策文件规范推广PPP模式；同时确定了30个PPP示范项目（见附件2）。 2014年9-12月 相关网站发布消息：“财政部政府和社会资本合作（PPP）中心近日正式获批，主要承担PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国2014年12月3日 际交流等职责。”财政部表示，按照党中央、国务院的统一部署，财政部在基础设施及公共服务领域大力推广应用PPP模式，从制度建设、机构能力、政策扶持、项目示范等方面开展了一系列工作。 2015年3月 全国两会期间，李克强总理在政府工作报告中明确提出要积极推广政府和社会资本合作模式，并表示PPP未来或成为公用事业及环保行业的新催化剂。 资料来源：联合资信整理

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在此形势下，2014年以来，从中央到地方大量推出PPP试点项目，掀起了继第二阶段和第三阶段之后国内第三波PPP热潮。截至2015年3月16日，财政部推出30个PPP试点项目（含存量和新建项目），涉及天津市、河北省、辽宁省、吉林省、上海市、江苏省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、青岛市、湖南省、重庆市、贵州省、陕西省等15省市，总投资规模约1800亿元。安徽省、福建省、贵州省、湖南省、江苏省、四川省、河南省、浙江省、江西省、甘肃省、吉林省、陕西省、黑龙江省均公布了PPP试点项目清单，其中前九省市6PPP试点项目总投资分别为709.53亿元、1478.60亿元、188.00亿元、583.22亿元、929.84亿元、2534.25亿元、806.70亿元、1176.10亿元和1065.17亿元；重庆市和青海省也推介了PPP项目，投资金额分别是1018亿元和1025亿元，故上述省市PPP项目投资规模已超万亿元。上述试点项目涉及交通、污水处理、供水、供暖、供气、供热、垃圾处理、环境综合整治、地下综合管廊、教育、医疗养老、文化体育、保障房、园区开发等多个领域，见图1。

资料来源：联合资信整理，上述统计数据不包含甘肃省、吉林省、陕西省、黑龙江省、

青海省、重庆市（目前尚未获取）。

图1 各省份PPP试点项目类型统计

从中央和地方层面陆续出台的PPP指导意见，以及各地一揽子PPP示范项目包来看，PPP模式推广正在形成全国范围内的上下联动，PPP在国内的发展不仅取得了政策上的保驾护航，还取得了包括项目逐步落地在内的实质性进展。如果说2014年是我国PPP模式的探路之年，那么2015年将成为各级政府和社会

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资本合作的元年。 （二）河南省形势分析

2014年11月，省政府出台《河南省人民政府关于推广应用政府和社会资本合作模式的指导意见》（豫政“2014”89号），就推广PPP模式提出了具体指导意见，明确鼓励社会资本通过特许经营权等方式参与城市基础设施和公共服务项目投资运营，示范项目重点选择城市供水、燃气、污水和垃圾处理、医疗养老等民生工程。

2015年1月，省政府公布了河南省第一批共29个政府和社会资本合作（PPP）项目，项目总投资额达805亿元。涉及交通、供水、供暖、供气、垃圾处理、污水处理、医疗、养老、环境综合治理、保障性安居工程和园区开发等领域。其中，交通类项目7个，总投资额398亿元；供水、供暖、供气类项目9个，总投资额153亿元；垃圾和污水处理类项目6个，总投资额30亿元；医疗和养老服务类项目3个，总投资额37亿元；环境综合治理类项目1个，总投资额85亿元；保障性安居工程类项目1个，总投资额12亿元；园区开发类项目2个，总投资额90亿元。河南省政府和社会资本合作（PPP)推介项目名单（第一批）见附件3。

2015年4月，郑州市政府与社会资本合作（PPP）项目推介暨签约仪式举行，会上，郑州市政府面向全国发布首批32个政府与社会资本合作项目，总投资1126.3亿元。现场重点推介5类17个项目，总投资806.8亿元，17个项目中轨道交通项目4个，污水污泥处理项目2个，公共交通项目1个，水利项目4个，市政道路和公路项目6个。郑州大规模推广高质量的PPP项目，走在全国省会城市前列，凭借着独特的交通优势、完备的现代产业体系、坚实的财政实力、高效的政府环节，将会成为河南乃至全国推广PPP模式的表率和典范。

从去年财政部的力推，到如今很多省市不断推进PPP项目的落地签约，再到我省包括郑州在内的多地市PPP模式的试水，PPP已然不再是晦涩的新名词，正成为备受关注的高频词汇，迈入了高速发展的快车道，这与PPP的特征和当前经济发展阶段的高度契合是密不可分的。那么PPP模式的内涵和特征是什么？其发展面临具有怎样的优势和劣势，又面临怎样的机遇和挑战？其推广和应用具有何种现实意义？新形势下这种投融资模式该如何有效应用于基础设施建设？

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具体操作模式和流程是什么？国外PPP的发展对中国有何借鉴意见？针对河南省实际情况，如何实现PPP在公路建设项目中的应用？项目执行过程中可能存在的风险因素有哪些？为规避和管理这些风险又该采取怎样的措施？本文试图从以上方面对PPP模式进行浅析。

二、PPP模式综述

（一）PPP的定义和分类 1.PPP的定义

PPP（Public-Private-Partnership的字母缩写），即公私合作合伙关系，目前对PPP还没有一个公认的说法，世界各国对PPP的定义有所不同，以下是几条代表性的PPP定义：

（1）联合国培训研究院：PPP 涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。PPP包含两层含义，其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系；其二是为满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。

（2）欧盟委员会：PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。

（3）加拿大PPP 国家委员会：PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求。

（4）美国PPP 国家委员会：PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。

由此可见，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目开展模式的总称，包含BOT（Build-Operate-Transfer，建造-经营-移交）、DBFO

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