PPP模式在河南省公路建设项目中的应用及风险分析 - 图文

（二）PPP模式应用于普通公路①建设 1.普通公路建设融资现状

成品油价格和税费改革，取消了养路费等六项规费，并且二级以下收费站撤销，导致了以往?贷款修路、收费还贷?的模式对普通公路不再适用，长期以来普通公路筹融资的一个重要平台也就不复存在。以前年度以收费为担保的存量贷款，由于失去担保能力，普通公路面临的偿债压力加大。以转移支付将税收分配给普通公路的部分难以完全满足其路网建设与日常维护需要。因此，普通公路资金供给状况不容乐观。必须考虑将财政资金以外的融资方式纳入到普通公路建设资金供给体系中，吸引社会资本进入普通公路建设就显得很有必要，而PPP模式正是吸引社会资本参与普通公路建设的创新的重要途径。

如前所述，社会资本之所以愿意参与公共项目建设，一定程度上是因为?有利可图?，事实上，即便是PPP模式，由于普通公路不实行车辆通行费制度，项目公司无法通过收取车辆通行费来收回普通公路建设资金并获得合理投资回报，其积极性便大大降低。如何在PPP 融资模式下，更好地提高普通公路的融资吸引力，从而刺激和鼓励各类社会资本的投入，是当前值得深入思考和研究的问题。 2.PPP模式应用于普通公路建设的必要性

（1）有利于政府转化职能，弥补财政不足。

普通公路建设投资巨大，如果全部由政府来承担，政府将不堪重负。通过特许经营的形式引进社会资本，允许其参与到普通公路建设项目中，有利于转换政府职能，使政府从公共产品提供者变成监管者，从而保证产品质量。

（2）可以提高普通公路建设项目的运作效率

从PPP模式融资实践效果来看，在运作效率中存在的优势有：一是降低管理成本，规模经济、创新技术和富有灵活性的项目管理程序有助降低管理成本。二是共担风险，合作互赢，PPP模式下作为项目的提供者和建设者，通过合适的契约，政府可以得到建设普通公路的资金，而社会资金提供者可以得到经济效益和社会责任的多赢结果。政府和社会资本公私合作、各取所需，从而实现社会效益

①

这里所指的普通公路为，除收费公路外的其它公路。

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最大化的目标。

3. 应用PPP模式建设普通公路的思考

（1）与高速公路PPP项目捆绑实施具有可能性

如果某高速公路项目在《收费公路管理条例》规定的最长收费期限内具有令人满意的收费交通量和理想的投资效益，则在一定的制度安排下，社会资本投资者可同时承担普通公路建设与养护管理的职责，或者具有为普通公路建设提供资金的可能性。

假设某高速公路PPP项目在符合《收费公路管理条例》规定的最长收费经营期限内按照一定合理回报率计算的车辆通行费现金净流入的现值为30亿元，而该项目建设所需投资的现值为20亿元，则可以要求项目公司在投资经营收费高速公路的同时，再履行为国家投资10亿元建设普通公路的职责，或者可要求项目公司为政府提供10亿元的资金用于普通公路建设。如果采取分期支付的方式，可在一定的利率下计算确定分期支付的金额。

这符合高速公路特许经营的一个基本原理：政府给予项目公司的特许经营年限，是为了保证项目公司通过收取车辆通行费来收回投资并获得合同约定的合理回报。项目公司的投资额，并不要求与该高速公路项目的实际投资保持一致。如果项目公司的投资额超过了该高速公路项目实际需要的投资额，超出部分即可用于普通公路建设；如果项目公司的投资额低于该高速公路项目实际需要的投资额，则差额部分可通过政府财政补助予以解决。

（2）适当延长特许经营年限或为社会资本提供保障

如果某高速公路项目在近期财务效益不够理想，但在长远的未来具有令人满意的收费交通量和理想的投资效益，则可通过适当延长特许经营年限的方式使得项目公司可为普通公路建设提供资金。

目前中国大多数高速公路项目由于在《收费公路管理条例》规定的最长收费年限范围内预期的收费交通量不够理想，不足以产生对社会资本的吸引力。除了按照财政部《通知》的规定给予项目公司一定的财政补助外，理想的做法是，参照美国、加拿大、西班牙、意大利等国家的做法，在目前汽车产销量逐年增加、交通量逐年快速增长的状况下，通过延长收费年限的方式，不仅有助于使得目前

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由于收费交通量不理想的高速公路项目可变得对社会投资者具有吸引力以外，利用社会资本建设普通公路的设想也将具有可行性。

假设某高速公路建成后的第一年通过收取车辆通行费可产生2亿元的现金净流入量，并由于收费交通量的增长在20年内产生6%的平均年增长率。如果项目公司希望获得8%的投资收益率，按照20年特许经营期限以及连续复利方式计算的现金净流入量的现值为32.97亿元。如果该项目的投资现值为40亿元，则该项目无疑不具有对社会资本投资的吸引力。但如果将特许经营年限延长至100年②，则现金净流入量的现值将达到100亿元。即使不考虑从第21年开始由于交通量增长带来的现金净流入量的增加以及该高速公路扩建改造的需要，则按照从第21年开始现金净流入量为6.64亿元计算，100年的特许经营期限可获得的现金净流入量的现值将达到46.34亿元。这意味着通过延长特许经营年限不仅使得该项目能够变得对社会资本具有吸引力，安排合理得当的话，还有可能吸引6.34亿元的社会资本用于普通公路建设。

这将进一步涉及到对《收费公路管理条例》的修订事项。

另外，即使对于普通公路，由于存在公路广告使用权、沿线土地资源开发权等衍生权益，适当延长普通公路特许经营年限，也将在某种程度上保障社会资本的投资回报，吸引社会资本加入普通公路建设。

（3）转让现有高速公路收费权为普通公路建设筹措资金方式的尝试 通过延长收费期限转让高速公路收费权的方式为普通公路建设筹措资金的设想，在国外有一些成功应用的典型案例：

①美国芝加哥高架公路收费权转让案例。

芝加哥高架公路（ChicagoSkyway）全长12.5公里（7.8英里），双向六车道，1959年建成投入运营开始收费。该项目是连接芝加哥商业区和周边社区的重要通道。2004年10月28日，澳大利亚麦考里基础设施集团（MIG）和西班牙辛特拉集团（Cintra）与芝加哥市政府签署特许权与租赁协议。根据该协议，MIG（45%）和Cintra（55%）组成的有限责任公司（SCC）于2005年1月以18.3亿美元的价格取得芝加哥高架公路99年的经营权，使得该路成为美国第一条实行私有化的收费公路。该公路特许经营期限截至2104年。

②

这里为了说明问题，假设将特许经营年限延长至100年。实际上，目前在我国，受多种因素影响，如此长的收费权限是不现实的。

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②美国印第安纳收费公路收费权转让案例。

印第安纳收费公路全长253公里（157英里），是连接芝加哥市与东海岸的干线通道。该公路于1956年建成通车后开始收费，美国印第安纳收费公路特许权公司（ITRCC）与印第安纳州政府财政局（IFA）在2006年4月12日签订了特许经营与租赁协议。2006年6月29日，ITRCC付款38.23亿美元给IFA，取得了印第安纳收费公路75年的经营权。该公路特许经营期限截止2081年。

③加拿大407电子收费高速公路（407ETR）收费权转让与BOT案例。 407ETR高速公路位于加拿大安大略省多伦多市，全长108公里。到1997年6月，全长69公里的407ETR建成通车，建设成本16亿加元；并从1997年10月开始收取车辆通行费。按照规划，还有向东和向西高速公路延伸线共计39公里需要建设。考虑到财政资金问题，安大略省决定采取引进社会资本的方式进行建设和经营。1998年12月，加拿大安大略省开始进行项目招标。西班牙辛特拉公司（Cintra）和其他公司作为发起人组成的项目公司（407InternationalInc）以21亿美元（31亿加元）的价格取得了该项目已建成69公里的经营权以及其他39公里的建设与经营权。建设成本为3.3亿美元；项目公司为取得该项目的总投资为24.3亿美元。该项目特许经营期限为99年，从2000年开始，到2098年终止。

以上三个案例中，由于芝加哥高架公路和印第安纳收费公路在转让收费权以前已经分别收费了45年和50年，故不存在用转让收费权的收入偿还贷款本息的要求。转让这两个项目分别取得的18.3亿美元和38.23亿美元资金，可分别用于所在地区的普通公路建设与扩建改造项目。加拿大407ETR由于转让期限较长，转让99年收费权取得的21亿美元除了需要补偿约6亿美元的建设成本以外，其他15亿美元可用于普通公路建设。

由于受到《收费公路管理条例》中对最长收费年限的限定，中国内地目前仍无法采取通过延长收费期限的方式转让高速公路收费权筹措普通公路建设所需资金，因而也缺乏这方面的成功案例。 4. PPP模式应用于普通公路建设的具体建议

（1）建立相宜的激励制度，加大优惠和扶持力度。

作为准公共产品，普通公路具有公益性与收益性并存的二重性特点。而且不

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