公共政策分析的起源、特征与作用

且他要把更多的其他学科汇集到政策科学之中，从而使政策科学几乎成为一门凌驾于所有社会科学之上的总科学（统一的社会科学）。这是一种需要长期奋斗才能实现的理想，难以在短期内取得全面突破。同时，它也遭到一些社会科学家的批评，如有的社会科学家批评拉斯维尔和德罗尔等人所建立的政策科学不是科学，而是意识形态；有人则认为“德罗尔的失败就在于：他试图在统一的公共政策学的旗帜下统率其他相关学科”20。

4、西方公共政策学的反思时期（20世纪80年代）21

尽管拉斯维尔、德罗尔等人的研究促进了60年代至70年代西方政策科学的发展，但他们所提倡的政策科学研究范式由于其自身的局限性而在70年代的发展中碰到了一些难题，主要表现在以下几个方面：

（1）第一是将政策科学当作一个统一的社会科学，造成了在科学共同体中建立共识的困难，包括在划定学科范围边界、建立学科理论体系和形成特有研究方法等方面的困难。

（2）二是政策科学为自己确立的目标过于宏伟，难以在短时间内突破，而且它抽象地大谈改善全人类公共决策系统，端正人类社会发展方向，回避各个国家和地区的价值观念、意识形态和政治制度的差异。

（3）三是拉斯维尔和德罗尔所确立的政策科学范式过分注重政策制定的研究，对政策过程的其他环节关注较少。这些问题一直困扰着政策科学的持续发展，到了80年代中期仍然未能得到解决。

在上述背景下，有些学者对政策科学的发展进行反思和批判，取得了新的突破，主要表现在以下几个方面：

（1）第一，加强政策价值观或公共政策与伦理关系问题的研究。政策科学可以说是对一般选择理论的研究，而选择则以价值作为基础。因此，价值、伦理问题在政策科学及政策分析中占有突出的重要地位，以至于有的学者如邓恩称公共政策学为应用伦理学。80年代以来美国政策科学中对政策价值观的研究主要采取三种途径：

一是从政治哲学的立场探讨政策伦理的最一般方法，如罗尔斯的《正义论》主张用分配的正义取代传统的功利主义伦理学；

二是从特定的伦理案例分析政策伦理或价值，如从国家安全、社会福利、堕

2021

[日]药师寺泰藏：《公共政策》，张丹译，经济日报出版社，1991年版，第156页。 陈潭：《公共政策学》，湖南师范大学出版社，2003年版，第50——52页。 13

胎、死刑等类案例引申出伦理问题，这方面的著作有布坎南的《伦理与公共政策》等；

三是从政府机构或职业组织的伦理问题入手分析公共责任与义务，即探讨政策分析的职业伦理规范问题，代表作有高斯罗普的《公共部门的管理、系统与伦理学》等。

（2）第二，加强政策效率和比较公共政策方面的研究。

在政策效率方面，西方学者并不仅仅局限于就政策的效率去考究效率，而是从两个更为深入的角度去研究政策效率问题。

一个角度是从公共政策产生与运行及其生态方面的去考究效率，尤其是政策执行与政策评估的研究。哈佛大学肯尼迪政府学院首先发表了一篇《公共政策执行问题的报告》，指出政策执行的政治与行政方面往往为人们所忽视；有些学者如哈格罗夫指出，在政策制定与政策成功之间存在着被忽略或错失了的环节，就是政策执行，必须加强对政策执行的研究与监控，才能使政策生效；加州大学的普雷斯曼和韦尔达夫斯基则通过对相关案例的追踪研究，写成了经典的《政策执行》一书，该书令人信服地指出，再好的政策方案，如果没有正确、有效地执行，仍将导致无效而失败。

另一个角度就是从公共政策的比较中研究效率。这种政策的比较，不仅是就一个国家内部各项政策而言，而且还对国家间的政策进行比较分析。按照C·W·安德森在《比较政策分析中的系统和策略》一文中的说法，比较公共政策研究到70年代早期还是一个“不存在的研究领域”。从70年代中期开始，伴随比较政治学的发展，该领域的研究开始起步，80年代之后这个领域逐步成熟，成为政策科学研究的一个重要分支，出现了一批颇有影响的著作，如阿尔蒙德的《比较政治学》，海德海默等人的《比较公共政策》。

（3）第三，开展政策信息多元化方面的研究，强调政策学家与政治家合作。 西方学者认识到政策研究在提供分析技术，解决人类社会面临的问题方面的能力是有限的。政策研究只能促成政策的形成，但不能取代政策的决定。因此，政策科学家不要再自认为是政策方案的设计者，他们的主要任务是要从诸如立法机关、联邦政府、州政府、地方政府、政党、法院、新闻媒体等与政策制定和执行有关联的政策利害人那里获取政策信息；政策科学家的主要任务也不是协助决策者找出一个解决问题的最佳方案，而是要在许多不同的政策利害人中，取得共

14

识，制定出能够平衡不同观点和意见的满意政策。与此同时，政策科学家认识到过去过分强调科学家和政治家各自拥有一套分离的价值标准和规范，政策科学家采取中立的、远离政治的立场是不合理的。相反，政策科学家应当在政治领域中发展政策科学规范，政策分析家应当与追逐权力的政治家合作，融入到政策制定过程之中，与政策制定者成为知识上的伙伴。

5、西方公共政策学的拓展时期（20世纪90年代）22

20世纪90年代，经济全球化所带来的国际政治经济环境的变化对各国国内政策的影响和压力与日俱增。前苏联、东欧诸国的制度变迁，世界贸易组织的创立及其新规则的形成，联合国组织介入地区冲突和重大事件的作用明显增强，欧洲共同体的实质性进展和欧洲统一货币制度的推行，亚洲金融危机引发的经济震荡和全球恐慌，所有这些政治经济事变和发展在不同程度上对各国政府的政策制定和执行产生了深刻的影响。从政策制定者到政策分析家和学者，开始深刻感受到加强宏观政策分析和拓展政策研究新方向对于国家兴衰、政权命运、经济社会可持续发展的重要性。

这一时期，公共政策研究的拓展主要表现在以下几个方面： （1）第一，重视宏观政策研究，促进政策制定系统改革。

宏观政策研究和分析更加重视国家总体政策制定，重视战略性大政方针和政策范式的改进与创新。欧共体各国在全民公决与马斯特里赫特条约后陆续重视审视本国政策与欧共体规则的一致性；美国政府于1993年成立“国家绩效评议委员会”，对联邦政府的政策制定框架和政策绩效进行评估，开展了“重塑政府运动”；韩国在民主化改革后又开始“第二次建国运动”，对国家总体发展战略从大政方针到公共文化进行全面革新；日本政府的“新行政审议会”不断推出改革政府政策制定的新思路，促进了《行政程序法》、《政府情报公开法》等一系列政策法规的出台，大力推动了政府政策制定体制和程序的改进。我国在启动市场化改革以后，着手进行政治体制改革和公共管理体制改革，革新政府政策理念（以人为本、可持续发展、和谐社会），完善政策制定体制，强化政策方案执行，扩大公民在公共政策过程中的有序参与，提高了公共政策的科学化、民主化程度。这一时期宏观政策研究的主要代表作有：叶海卡·德罗尔的《面向大政方针的宏观政策分析》，海伦·英格拉姆的《为实现民主的公共政策》、《制高点》，马克·莫

22

陈潭：《公共政策学》，湖南师范大学出版社，2003年版，第52——54页。 15

尔的《创造公共价值——政府中的战略管理》等。

（2）第二，开辟新的研究领域，开展公共政策调查。

政策科学家将研究的兴趣转向一系列新的社会问题，比如电脑犯罪、网络陷阱、温室效应、试管婴儿、爱滋病防治、克隆技术等问题。因为这些新的公共问题既是对人类的挑战，也是对公共政策研究的挑战。不少研究者感到单靠以往的纯客观研究方法不能完全解决这些问题，还必须采用后实证主义等主观研究方法。如曼纽尔·卡斯泰尔的《网络社会的崛起》等。新的研究领域的开辟，增强了公共政策的应用性。

另一方面是公共政策调查的兴起。以往政策科学家过于重视经济与技术理性为主体的政策抉择研究，总是强调如何使“利益最大、损失最小”，强调如何依据政策制定者的偏好，排列方案的优先顺序。这种研究方法在实际生活中已经暴露出弊端。许多政策科学家转向政策调查研究。他们认为不存在一个最佳的、即能为社会全体大众都能接纳的政策。所谓好政策就是具有法律正当性的政策。为此，就必须通过政策调查、政策辩论获得合理性，并由此确定出是否接受某项政策的前提条件。

（3）第三，公共政策学与公共管理学日益融合，促成公共政策新的研究范式。

公共政策与公共管理犹如一个硬币的两面，密切相关，难分彼此。公共政策必须靠公共管理来推行，而公共管理主要是对公共政策的管理。梅尔斯纳和贝拉维塔在《政策组织》一书中提出了政策管理、政策沟通、政策组织、政策行动等四者的相互联系理论；林恩在《管理公共政策》一书中提出组织行为、政治理论与公共政策的融合思想，他认为把公共管理与组织行为以及政治与政策形成理论融于一体，才能有效管理公共政策。美国政策科学与政策分析的最权威组织——政策分析与管理学会的成立，目的之一就是希望沟通政策分析研究与管理研究，促进组织政治与公共政策的融合。这种融合，最终导致了新公共管理运动的出现。新公共管理运动对传统的政策科学提出了严峻的挑战，这种范式正逐步取代传统的政策科学范式而成为当代西方政策科学与公共管理研究的主流。

总结

从时间（纵向）上对政策科学产生与发展所做的历史考察表明它走过了孕育

16