《行政管理学专题研究》教学大纲

定要求的，均构成对法治原则的违反。 依法行政首先是对政府执法行为的要求，同时也是对立法的要求。只有有法可依才谈得上依法行政。立法包括权力机关的立法和行政机关的立法。权力机关的立法主要是制定基准性规范。行政机关的立法主要制定从属性、执行性规范。法治原则要求政府机关加强行政法规和规章的制定，使大量的政府行为有章可循，以最大限度地减少政府行为的任意性及其导致的不公正和腐败。依法制定和发布行政法规、规章，不仅是政府的一项权力，更是政府的职责。 (二)职权法定

职权法定，指政府、行政机关的职权，必须由法律规定。从内部而言，超越职权就是横向超越了另一个机关的职权：对外而言，超越职权就会侵犯公民的合法权益。职权法定，越权无效，是法律保留的一个重要原则。相对于公民权利的法无禁止即自由来说，行政机关不仅在法律禁止的情形下不得为之，在一定的范围内，在法律没有授权的情形下也不得作为，否则，就是超越职权。职权法定是由我国人民主权的国家性质所决定的。对行政机关而言，行政行为不得违反法律，行政行为的权力来源要有法律的明文依据。因为行政机关是执行法律的机关，不能给自己授权，人民授权形式即是法律规定。行政处罚、行政强制措施、行政许可、行政收费等行政行为，都不是行政机关的当然权限，都需要法定。即使是行政机关的职权范围内的事项，也并不意味着其有权采取任何手段达成自己行政管理的目的。职权法定的核心是：行政权力的取得和存在必须有法律依据，没有法律依据的行政权从根本上说是一种非法的权力；行政主体必须在法律规定的权限范围内行使其行政职权，必须依据法定的程序；法定职权之外的事务由私人通过自治方式解决。职权法定要求行政主体不得越权，如果越权则不具有法律效力。这是因为，法律效力必须法律授予，如不在法律授权范围内，它就在法律上站不住脚。行政职权法定的法理意义在于，它明示了行政权是有限的、可数的，并为行政机关划定了行使行政权的外围边界。 (三)控制自由裁量权

行政自由裁量权是法律、法规赋予行政执法机关在行政管理过程中依据立法目的和公正合理原则自行判断行为条件、自行选择行为方式和自由做出行政决定的权力。即依照法律所确定的原则、目的、精神、范围和幅度，在实施行政行为的过程中，行政执法主体基于客观实际情况，通过主观的合理判断做出灵活选择的权力。在我国，80%以上的法律，90%以上的法规和规章是由行政部门负责执行。法律的稳定性、现实的复杂性、立法者的局限性以及法律条文表述的概括性决定了行政权力中自由裁量权存在的必然性。现代法治国家权力的授予与控制总是相伴而行的，控制行政自由裁量权是依法行政、依法治国和建设社会主义法治国家的必然要求。权力本质具有自我腐蚀和自我扩张的特性，因此对权力的规范和约束就成为权力健康运行的一条规律。行政自由裁量权作为行政权力的一种，同样必须加以控制。人类几千年的历史经验表明，“每个被授予权力的人都易于滥用权力，并且易于将他的权力用到极限”(孟德斯鸠)。滥用行政自由裁量权违背了法律授权的目的和意愿，干扰和破坏了法制秩序，具有很大的危害性。因此，对自由裁量权必须加以控制。

(四)权责一致

作为一个法治政府，应该带头守法，切实保障公民的合法权益不受侵犯。如果其行为违法越权，侵犯公民、法人或其他组织的合法权益，则应依法承担法律责任；如其行为造成公民、法人或其他组织人身权、财产权的损害，则应依法赔偿受害者的损失。对其违法行为是否承担法律责任，是区别法治政府和专制政府的一个重要标志。人治政府自身不受法律约束，用法治理老百姓，本身不守法，违法侵权不赔偿，不承担法律责任。法治政府则应对人民负责，并自觉接受人民监督，权为民所用，利为民所谋。因此，作为人民的政府，必须有权必有责、用权受监督，违法要追究，侵权要赔偿，切实负起责任。

（四）现代行政法治的特征

答：现代法治行政是进取的、有为的、发展的行政，是法治主义与灵活适应相统一的行政，是维护法制制度与推动社会进步相一致的行政，是运用法律原则为全体国民服务的行政。现代法治行政的主要特征如下：

( 1 ）现代法治行政与民主自由相互促进。现代国家是法制的国家，也是民主自由的国家。民主自由应以法治行政为界限，法治行政则是为了保障和扩大民主自由。因此法制与民主自由是相辅相成、互为条件的。现代法治行政是民主自由基础上的行政，现代民主自由则是遵从法治行政的民主自由。

( 2 ）现代法治行政是积极主动的行政。现代行政则享有较多的立法创议权、行政立法权、行政司法权以及较为广泛的行政裁量权，现代法治行政是“法律规范行政”与“法律适应行政”相统一的一种行政观念、行政制度和行政行为。主动施为和积极进取是现代法治行政的一大特征，这种特征集中反映了现代法治行政的主动精神。

( 3 ）现代法治行政包括行政立法和行政司法。行政立法和行政司法是19 世纪末20 世纪初以来逐步发展形成的一种国家法律现象和行政现象。其集中反映了政府行政职能的扩展和对社会生活干预力的增强。现代法治行政包括行政立法和行政司法，意味着行政立法和行政司法必须有法律依据或不抵触法律的规定，即同样应当“依法行政”。

( 4 ）现代法治行政包容行政裁量。由于现代社会十分复杂和发展变化节奏明显加快，裁量权对政府有效施为是必不可少的。现代法治行政强调，即使是行政裁量，也必须遵从宪法、法律和行政法规的精神和原则，即在法制的基础上进行行政裁量。在不抵触法制原则的条件下，法治行政充分肯定和发挥行政裁量的作用。 二、行政违法与行政法律责任

（一）行政责任的含义及历史演变 行政责任是政府及其构成主体行政官员（公务员）因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任。行政责任的属性可作如下理解： 1、应为行政责任与不应为行政责任 2、广义行政责任与狭义行政责任 3、政治责任与行政责任 4、国家责任与个人责任 5、国家责任与行政责任 行政责任演变：

1、资本主义社会以前行政无责 ",在资本主义以前的社会政治生活中，自古相延两种“定律”，一是“国王不可能为非”，二是“朕即国家”，而官吏的权力和行为是国王的权力和行为的延伸。因此，在政治关系上，国王既然无责、不能被控告，那么，官吏也就无责、不能被控告。 2、资本主义国家行政责任 ",（1）自由资本主义时期的行政责任 ",行政责任最早发端于英国政府对议会所负的政治责任。这种政治制度由英国多年使用的议会弹劾程序演变而来。与政府对议会负有政治责任制度相联系的，是以民主主义责任政治原则为指导的、发端于英国的阁员责任制。在这一时期的初期阶段，无论是政府的行政责任还是官员个人的行政责任都是有限的。 （2）垄断资本主义时期的行政责任 ",这一时期西方国家的行政责任制度得到最终确立：其根本原则从法理上得到确认、从法律上得到确立、从制度上得到确保。具体表现在以下几个方面： ",第一，行政责任在西方各国普遍得到宪法和法律的完全肯定；集体责任和个人责任并存、

政府责任和官员责任并存； ",第二，国家过错责任、严格责任开始广泛适用于政府及其官员的行政行为。 ",第三，行政责任发展成为一项概念明确、法理系统、规定细致、制度完备、程序健全的政治法律体系，并与整体国家责任相联系，成为现代民主政治体制国家制度的固定组成部分。 （3）社会主义国家行政责任问题 ",早在无产阶级夺取政权的第一次伟大尝试—巴黎公社时期，就曾经实行过选举者可以随时撤换被选举者、被选举者对选举者负责的原则。但是，由于种种复杂的历史原因，社会主义国家行政责任制度的内在机制，一直未能得以明确。 ",近几年来，与社会主义国家普遍进行的改革进程相一致，确立和确保行政责任受到了更多的重视，运用法律的手段解决行政争端，防止和反对损害行为有了明显的进展。

（二）行政责任的基本范畴 一、行政责任的特征 ",1、行政责任是一种责任 ",2、行政责任是一种义务 ",3、行政责任是一种任务 ",4、行政责任是一种理论 ",5、行政责任是一种制度 ",6、行政责任是一种监控体系 二、行政责任的内在实施条件 ",1、基本权利 ",（1）人格保障权 ",（2）身份保障权 ",（3）职务保障权 ", 2、一般权利 ",（1）公物使用请求权 ",（2）行使职务了解权 ",（3）执行公务保障权 ",（4）行政裁量权 ",（5）自由申辩权 ",（6）确认事实权

三、行政责任的构成要件 ",1、必须是国家行政机关或行政公务人员的行政行为 ",（1）没有行政行为不产生行政责任。 ",（2）行政机关和行政公务人员执行公务的一切行政行为都发生行政责任问题。 ",（3）国家行政行为产生行政责任，非行政行为不产生行政责任。 ",（4）非行政机关或推行政官员因授权从事国家行政行为也产生行政责任。 2、必须有国家宪法和与宪法相一致的法律、法规的确认 ",（1）行政责任是由宪法、有关法律和法规的精神、原则和条款所同意、确认和规定的 ",（2）没有法的规定不产生行政责任 ",（3）由法律规定不承担事实后果的行政行为不产生行政责任 3、必须有特定的行为后果（事实） ",（1）行政责任中受害的一方恒定是公民，包括公民个人和公民团体 ",（2）强调行为后果损害性的同时，还规定行为人须有主观上的过错

",（3）损害性后果与行政行为存在直接因果关系 ",（4）国家全部承担或部分承担损害责任

（三）行政责任的确定

一、行政责任的主体（承担者） ",1、政府官员行政责任的确定 ",官员在执行职务过程中所犯的轻微或一般性过失，官员本人不负责任，而由国家承担；官员故意或犯有重大过失，则必须承担责任，这种责任的构成要件，主要表现为官员损害性行政行为的有意和非规定性质，完全按照规定执行职务或在不知情的条件下执行行政指令、行使自由裁量权而产生的行政过失，官员个人一般不负责任。 2、政府机关行政责任的确定 ",第一，确定机关行政责任是为了分清和落实机关责任，而分清和落实机关责任是为了防止和反对肆意妄为或无所作为； ",第二，确定机关行政责任是为了明确行政诉讼对象或行政惩处对象，以利于奖功惩过、实行有效的考核和执行行政纪律； ",第三，机关行政责任与官员行政责任互为条件，机关行政责任的产生与追究一般以该机关行政首长或其它官员的个人行政责任的产生与追究为转移。 ",第四，由于获得合法委托而从事国家行政管理活动的非行政机关和非行政官员，其行政责任由委托机关承担。 二、确定行政责任的依据 ",1、宪法 ",2、国家责任统一法典 ",3、民法和民诉法 ",4、判例法 ",5、议会专门法律、法规 ",6、地方法规 ",7、行政法规

三、行政责任的追究 ",1、主体和程序性问题 ",追究行政责任的主体与宪法、法律、法规规定的权限相一致，在西方国家顺序为议会、法院（普通法院或行政法院）、国家检察机关、政府自身和公民。其追究的程序一般表现为调查、受理、起诉以及相应的议案、判决和决定。此处着重探讨公民依法对行政责任的追究和法院依法对行政责任的追究。 2、实体性问题 ",行政裁决 ",行政诉讼 ",行政惩处 ",行政赔偿

三、我国主要的行政法律体系 （一）行政许可法 （二）行政程序法 （三）行政诉讼法 （四）行政复议法