《行政管理学专题研究》教学大纲

3.在管理对象上，要从以往的以抓国有、集体企业为主转到以农业现代化建设和社会公益事业为主。

农业是基础，我国农业发展缺乏新技术，造成产量低，农产品结构不合理，政府要把精力从企业转移到农业，加强农业技术研究，为农民提供各种技术指导，尤 其是要形成产、购、销一条龙，促进农产品的深加工和销售，形成全国统一的农产品市场，为农业现代化奠定基础。另外，社会公益事业主要由政府来完成，如，社会救济、社会保障、社会安抚、救灾等将成为政府的主要职责之一，这方面的工作关系到社会稳定和体现社会主义优越性，今后，政府在这方面要加大投资力度，把社会主义公益事业搞好。

4.在功能重心上，要从专业经济管理转移到行业管理和城乡基础设施建设上。

政府专业经济部门的职责比以前要大大缩小，主要是制定行业规划、行业政策、进行行业管理、维护行业平等竞争秩序。在市场经济中，政府的主导作用主要表现为两个层次：一是宏观调控；二是行业管理。二者相互独立，互为补充，宏观调控的目标要靠行业管理去实施，行业管理要在宏观调控的范围内进行。政府实施行业管理的具体形式主要是引导、协调、保障。在引导方面，政府主要是制定本区域中长期发展规划与发展战略，并相应制定保障这些规划与战略实现的具体措施。在协调方面，主要是协调国家、集体、个人之间，企业、社会，市场之间的多种利益关系，使本地的不同群体利益关系格局保持合情合理。在保障方面，主要是充分运用有关政策，积极保护相对落后或需要被保护产业的发展，并依据有关法规、规章治理本区域市场竞争中带来的偏并，营造市场竞争者机遇平等与社会整体效益的提高二者兼得的局面。城乡基础设计建设是我国其他各项事业发展的外部环境，这项工作投资大、见效慢，不是企业和其他社会组织可以承担的，主要由政府来完成，是政府的重要职责之一。最近几年来，我国加强城乡基础设计建设力度，为经济的发展创造了良好的条件。但是政府在加强投资时要加强监督和管理，由于腐败造成的豆腐渣工程给我国造成巨大的损失，政府要采取有力措施加强各个工程监督和检查，保证基础设施建的质量。

5.在行政能行使的性质上，要从过去的“服从为主”转变为“服务为主”

政府要改变过去强迫命令、指手划脚的姿态，树立全心全意为人民服务的观念。这方面转变的完成主要依靠干部转变观念，提高素质。要使广大干部由管理计划经济的思维模式转变为管理市场经济的思维模式，由直接管理企业人、财、物转变为为企业服务。广大干部能不能树立服务于企业，服务于公众的观念，是衡量职能行使性质转变成败的关键。政府要强化多方服务，培植优质服务体系，将服务体系的主体、客体、内容、方法等要素与逐步成熟的大市场需求有机地结合起来。还要建立各级政府在社会管理和公共服务方面的目标考核系统。

（三）建设服务型政府的基本思路和措施 要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观统领经济社会发展全局，准确把握新的历史条件下政府工作的特点和规律，深刻认识政府自身改革和建设的重要性和紧迫性，增强责任感和使命感，增强公共服务意识，创新公共服务体制，改进公共服务方式，提高公共服务水平。在服务中实现管理，在管理中体制服务。 1.以人为本来决定服务导向

政府服务要充分体现为人民服务的宗旨。这是公共服务提供从政府本位、官本位向社会本位、民本位转变的一个根本思路选择，也是政府与社会之间正确关系的体现，是科学发展观以人为本要求的体现。主要途径有公众参与，政府公共服务如何应当以社会的评价为主，以服务对象的评价为主，加大公众影响比重。增强政府执政力和公信力。 2.以市场竞争来提高服务效能

按“谁受益谁付费”的原则，科学安排政府与市场主体的分工，扩大公共服务中市场的

竞争的领域，通过招投标、合同承包、特许经营等方式向公众提供公务服务，通过市场机制来调节供给和需求，从而达到降低成本，提高效率的目的。 3.以社会力量来改善服务供给

4.以维护社会公正来协调好各方面的利益关系 5.以法治化建设来强化服务保障

思考题

1.如何认识行政职能研究的理论和实践意义 2.怎样理解政府职能扩展趋势的历史必然性 答：( 1 ）政府行政职能不断扩展的现象

在现代国家中，政府的行政职能较之传统行政得到了很大扩展，由于享有立法创议权，且获得了广泛的委托权，国家行政机关事实上已经涉足于相当多的立法功能、司法功能和检察功能，即行政立法和行政司法，反映了当今世界的时代特征。 ( 2 ）政府行政职能不断扩展的原因

① 由于当代社会发展变化的节奏明显加快、新的事务层出不穷、竞争日趋激烈，产生了“法律有限，人事无穷”的现象明显增多并激化了传统国家组织体制、领导制度、管理方式与现实需要之间的矛盾，需要政府扩展职能解决。由于唯有国家行政机关决策权力集中，并集合了管理现代社会所需的各类专业人才，促使其职能扩展。

② 当今世界各国对发展问题的重视和关切，人们对国家职能和传统法制原理的再认识。人们对于行政职能的扩展并非单纯的抵制或拥护的态度，而是以现实的经济及个人发展的角度来分析，从而使职能扩展具备了一定的空间。

3.论述关于政府职能问题争论的中心问题 与政府职能直接相关的争论由来已久。争论的焦点在于政府到底应该管什么，不应该管什么。争论的中心问题则集中在国家与社会的关系、政府与市场的关系、公平与效率的关系等三个相互联系的问题上。 一、国家与社会的关系

这种关系主要涉及政府的政治职能。 ", 权威与民主的关系问题是其核心问题。事实是，资产阶级成功地取得国家政权以来，政府的公共权力在一直在加强，政府的公共职能始终在增加。政府的公共权威一直在上升通道中运行是一种不争的客观事实，以至于已经成为名副其实的“大政府”，并有可能成为詹姆斯·布坎南称之为自行其事、“拥有独立利益的巨物”。

政府从来没有像现在这样广泛而深刻地影响人们的生活。这可以从两个方面来看： （一）精英政治盛行。

（二）公共支出增长。

那么，在上述背景下，人民的政治权利，尤其是作为个人的公民政治权利——政治支配权、政治决定权、政治参与权、政治表达权等，应当怎样得到保护、得到体现呢？

基于这样一种担忧，本世纪60—70年代以约翰·罗尔斯（JohnRawls）为代表的一批人从社会政治哲学和伦理道德出发，严肃而系统地再次提出了社会正义问题。

罗尔斯的理论反映了20世纪60年代美国社会发展起来的对公民权利的诉求，在理论上结束了功利主义在欧美政治哲学中的主导地位，并代之以以个人权利为核心的自由主义以及支撑这种自由主义的社会分配学说。罗尔斯的理论被称为自由意志论（libertarianism）或自由至上主义。

批评者认为，罗尔斯过度强调了权利的先验性，忽视了权利与“善”，尤其是社会的“善”、

人类的“善”的关系。

以布坎南、弗里德里希·哈耶克（Friedrich Hayek）、米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）为代表的一批人则试图跨越技术经济理论的沼泽，用传统政治经济学的眼光透析市场经济与政治体制的关系，进而重新确定自由的价值。

以乔治·弗雷德里克森（George Frederickson）为代表的新公共行政学派，则强调为了实现社会公平坚持和强化政府的公共性质，主张通过行政组织重构实现政府的公共目的。

由于人类代议制民主发展阶段的特征，围绕着公共权威与民主的价值首要性问题上，关于国家与社会的关系的争论还将继续下去。

二、政府与市场的关系

这种关系主要涉及政府的经济职能。

通常，人们使用“市场失灵”（Market failures）与“政府失灵”（Government failures）来概括凯恩斯经济理论之后关于政府与市场关系争论过程中两种几乎是截然相反的价值取向。

与政府职能问题相联系，关于“看得见的手”与“看不见的手”的争论一直是缠绕西方经济学的主要争论之一。现在看来，这种争论还将继续下去。但经过大的历史反复，问题将不会集中在是否需要市场或是否需要政府干预，而会集中在如何实现市场对资源的基础配置与政府对市场的合理干预之间的平衡方面。

三、公平与效率的关系

这种关系主要涉及政府的社会职能。这种关系也可以理解为是个人利益与公共利益，经济增长与大众福利，政府的经济职能与社会职能的关系。 ", 公平，通常是指社会成员机会或收入的均等化。以及社会权力的平等化，效率则是指资源的合理、有效的配置，在同一时间内投入的最小化与产出的最大化是效率的恒定标准。 ", 效率，按照经济学家格列高里·曼昆（Gregory Mankiw）的解释是社会能从其稀缺资源中得到最多东西的特性，平等则是经济成果在社会成员中公平分配的特性。“换句话说，效率是指经济蛋糕的大小，而平等是指如何分割这块蛋糕。在设计政府政策的时候，这两个目标往往是不一致的。”

公平与效率的问题与国家发展战略的选择相联系，不只是现代经济问题的焦点之一，更是人类社会政治和道德问题的轴心。公平与效率作为两种价值取向存在一种此消彼长的替代关系，在同一时间和空间可以有主次之分，却很难做到并行不悖。这样，作为一种宏观公共政策选择，政府事实上必须取舍维护社会公平抑或提高效率，作为政府基本的价值取向和政策标准。

第四讲 行政权力与公共行政体制 一、行政权力概述 （一）行政权力的涵义

行政权力的这一定义，包括以下五个方面的主要内容： 第一，行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员。

第二，行政权力的根本目标，是通过执行国家的法律和政策有效地实现国家意志。 第三，行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令。 第四，行政权力的客体包括所有的居民及其所组成的各种社会组织和集团，囊括领土范围内的整个社会。

第五，行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理权力。

（二）行政权力的结构

（1）行政权力的静态结构——纵向的层级结构+横向的部门结构

（2）行政权力的动态结构——由权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等要素结合在一起所构成的权力运行模式。

（三）行政组织的特性 （一）行政权力的特性 1．公共性。

作为一种国家权力，行政权力本来就属于公共权力，公共性自然是其主要特征。它的运作集中体现为公共管理和公共服务等活动，其目的在于提供公共物品、维护公共利益。

2．手段性。

行政权力本身不是目的，而是实现目的的手段。行政权力要实现的目的并非产生于行政系统本身，而是来自于行政权力之外。从法理上讲，行政权力属于派生性的权力，是经公民政治授权或经立法权力委任之后产生的，它必须执行赋予它权力的公民或国家立法机关的意志。

3．自主性。

行政权力的自主性首先是其相对独立的特性，这主要表现在两个方面：即相对于社会权力的独立性和相对于统治权力的独立性。

4．一元性。

行政权力的一元性表现在三个方面：其一，在一个国家内，拥有和行使行政权力的组织系统只能是一个；其二，在一个国家的行政系统内部，只能存在一个权力中心，首长负责制是一般行政管理机关的领导原则；其三，行政权力的一元性还表现在行政权力主体与客体之间的不可逆性，亦即行政权力运行的单向性。

5．时效性。

行政权力主要是要有效地执行国家意志，以迅速实现公共利益。所以，时间就成为行政权力结构中重要的坐标，效率也才成为行政权力所追求的直接目的。注重时效是行政权力明显的特征之一。

6．膨胀性。

行政权力还有一个很重要的特性，即自我膨胀特性。这种特性表现为两种情况：一种是行政权力的自然增长，由行政权力的结构功能正向发展所决定，属正常状态；另一种是行政权力的恶性膨胀，就如帕金森定律和彼得金字塔原理所揭示的那样，属异常现象。

（四）行政权力的发展

行政国家──20世纪行政权力发展的独特现象

20世纪的行政权力已不再仅仅是担负“守夜警察”的角色，它从“政治侍女”的地位一跃上升到执政治牛耳之位。20世纪的行政权力已不再仅仅是担负“守夜警察”的角色，它从“政治侍女”的地位一跃上升到执政治牛耳之位。

在行政制度充分发展的国家，行政事务、政府职能、官员制度都相当发达，以自由裁量权、委任立法权和行政司法权为主要内涵的行政权力扩张，使得国家活动几乎遍及社会生活的各个方面。对于这种情况，英美法学家形象地将其概括为“行政国家”，美国行政学家沃尔多又对此进行了专门的系统描述。

如何认识“行政国家”现象呢？ 首先，行政国家的出现，是大工业时代科学技术突飞猛进和生产力迅速提高所导致的结果。

其次，应该看到，与行政国家现象相伴而生的行政越权现象，是在行政权力增长过程中