当前我国服务型政府建设必须突破三大瓶颈

当前我国服务型政府建设必须突破三大瓶颈

吴玉宗

【内容提要】服务型政府建设从2002年开始在我国一些地方政府展开，取得了阶段性的成果。可是到了2007年服务型政府的建设遇到了瓶颈。这个瓶颈是行政管理体制的制约、传统文化的束缚、第三部门的不足。需要克服这些瓶颈，才能推进服务型政府向前发展。

【关 键 词】服务型政府/瓶颈/行政管理体制/行政文化/社会基础

加入WTO后，建设服务型政府进一步成为政府改革的必然选择。2002年至2005年，建设服务型政府的尝试在全国一些城市轰轰烈烈的展开，各地方政府采取的措施取得初步的成效后，建设服务型政府的热潮却渐渐平息。探究原因，除了各方对建设服务型政府存在认识误区，所采取的措施大多及表不及里以外，更重要的是当前服务型政府建设遇到了三大瓶颈。 一、服务型政府的含义

服务型政府是一个公民本位、倡导服务精神、强调公共责任、以法律约束行为的透明高效的政府。因此服务型政府的基本定位如下：

服务型政府是以人为本的政府。在社会主义国家，人民是国家的主人，政府的权力来自人民的授予。政府要行使这项权力就必须以为民服务为宗旨，做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。服务型政府是法治政府。它不能随心所欲的行政，必须严格按照宪法和法律的规定，来行使权力，履行职责和实施行政行为。服务型政府是责任政府。它需要主动了解社会公众的基本需求，并采取行动及时的回应社会和公众的需求，对在行政过程中违反法律规定或损害社会公众利益的行为主动承担责任。服务型政府是透明高效的政府。这主要是指在现代信息高速流通的社会环境下，政府的运行方式必须是公开透明的，除涉及国家机密、经济安全和社会稳定以外的政策法规、政务信息均应该向社会公开。只有政府透明了，社会公众有了知情权，群众才能有效监督政府服务。

各地正是从自身对服务型政府概念的把握入手，开始展开政府改革和建设服务型政府的尝试。在探讨制约建设服务型政府的瓶颈之前，我们有必要先了解现阶段我国各地建设服务型政府都采取了哪些举措，又暴露出哪些问题。

二、当前我国服务型政府建设的概况 （一）各级地方政府建设服务型政府的举措

我国各地方政府建设服务型政府的基本措施包括以下几方面：

1.改革行政审批，转变政府职能。我国服务型政府建设的开端是由清理行政审批诱发的。[1]我们政府长期习惯于依靠行政审批来管理国家公共事务，为了加入WTO和兑现我国的承诺，中央政府于1999年推动了行政审批制度改革。因此，地方政府率先发起的服务型政府建设，必定在减少行政审批方面有所作为。南京市政府自2002年提出建设服务型政府以来，两次清理行政审批967项，市级审批精简了2／3。2004年以来加大了行政审批制度的改革，对全市现行行政许可事项进行综合清理，保留行政许可事项256项，与行政审批制度改革前相比减少了1000多项。[2](128)政府如此大幅度的削减行政审批事项的目的在于为企业、市场和公民自由从事经济活动提供更大的空间，保障市场发挥资源配置的基础性作用。各地在减少行政审批的同时，也注重对政府职能的转变。政府逐渐从既是裁判员又是运动员的双重身份中抽身，更多的履行自己作为裁判员的宏观责任。2001年，上海市率先提出建立一个高效、精干的服务型政府，进一步加快政府职能转变，树立管理就是服务的思想，为中外各类企业提供良好的政府服务和安全稳定的社会经济环境。

2.创新工作方式，转变工作作风。各地开展建设服务型政府以来，最为社会公众所熟知的是各地政府充分利用电子计算机技术和网络技术，开通门户网站和推广“政务中心”、“政务超市”、“一站式服务”等便民服务方式。各级政府通过简化行政程序，方便企业和社会公众办事，提高了政府的办公效率。这一措施是各地方服务型政府建设中速度最快，最易出成效和效果最好的方面。2000年10月，南京下关区推出全国首家“政务超市”，在此之后全国各地纷纷效仿，这些便民服务中心都通过管理方式的创新，业务流程的整合与再造，为政府转变职能，打造“阳光行政”构筑了一个有效的载体。同时为了使政府工作人员的工作作风有所转变，各地方政府在建立和完善各种责任制的基础上，更加重视发挥服务对象和舆论的监督作用。对于不认真履行职责或态度不好的工作人员，按照《公务员法》和政府机关的纪律给予严格的处分，并借鉴和引进了服务于企业的顾客投诉制度，建立了行政投诉中心，以此保证政府工作人员的服务质量。

3.推行政务公开，强化责任意识。各地在进行服务型政府建设的过程中，都将政务公开作为必须努力抓好的工作之一。南京市政府在建设服务型政府的举措中就将实施政务公开放在第一位，在政府门户网站上向社会公开政府的规章制度、办事程序等。一些地方还建立和完善了有社会各阶层广泛参与的政府决策项目和重大事项的听证制度，政府更加重视听取民众的声音。推行政务公开，提高政府运作的透明度，将工作人员的行为置于社会的监督下，也在一定程度上强化了政府工作人员的责任意识。另外，各级政府还建立了行政服务责任制，如成都市实行了首办责任制，通过制度约束政府人员的行为，对于出现违法或损害社会公共利益行为的人员，将给予严肃的处罚。

4.回应群众需求，有效提供服务。各地都开通了网络、电话、报纸、电视台等群众意见和建议的征集平台，让广大群众的意见和和建议能够比较充分的表达出来，使政府的工作能够更加贴近群众生活，更加有效的满足群众的需求。很多地方政府在党代会、人代会召开之前都充分利用网络平台的容量大、方便、快捷的优点，广泛的征集群众的意见和建议，使之成为党和政府决策的参考意见。为了促进政府有效提供服务，很多地方政府都采用万人评机关的对政府部门的考核办法。

（二）各地方服务型政府建设存在的主要问题

综上所述，各地政府在建设服务型政府过程中提出的目标都比较明确，采取的措施也较具体，操作性较强，短期内取得的成果也比较显著，政府机关“门难进、脸难看、事难办”[2](17－18)的衙门作风得到改善，政府的职能也开始转变，政府将更多的精力投向为企业、社会和公众提供服务，服务的态度更加亲民，服务方式和方法也更加的透明、简便和快捷了。但是，在服务型政府的建设中仍然存在着一些亟待解决的问题。突出表现为以下几点：

1.职能转变尚未到位。服务型政府建设，表现在政府职能方面就是要改变过去计划经济体制下那种政府无所不包、无所不管的局面，变“无限政府”为“有限政府”，收缩权力边界，还权于市场和社会，将政府职能切实转移到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，从经济建设型政府转为公共服务型政府。综观各地方政府采取的建设服务型政府的措施，在公共管理和社会服务领域采取的措施则略显单薄，对公共服务的财政投入不足，从各地建设服务型政府所采取

的措施中很难找到公共产品和服务的财政支出细表，现存公共服务机制还存在许多有待完善之处。从总体上来说，政府虽然大幅度削减了行政审批事项，对政府进行了“瘦身”，也更加重视服务精神的倡导，但是政府职能中越位和缺位的问题仍然存在。具体表现为政府一直存在管了不该管的，该管的又没有管好的问题。在越位方面，由于存在政企不分，使政府过多的介入企业，干预了企业的正常的生产经营活动。政府对企业的管理还过于微观，使市场丧失了一部分自由配置资源的功能。在缺位方面，主要是对市场监管不力，市场经济秩序不能有效建立；对社会公共服务投入不足，社会公共利益不能有效实现。

2.技术层面措施多，制度建设缺失。从各地方政府建设服务型政府的时间安排和所采取的措施，我们不难看出，要想实现“一年推广，一年完成，一年完善”[2](143)的目标，政府所采取的措施必定力求能够在短期内取得成效。因而，大多数地方政府都从易于操作的技术层面着手建设服务型政府，例如，简化办事程序，改善服务态度，建设政务超市，创新工作方式等，而在制度供给、制度创新等方面则存在许多的不足。虽然许多政府实施了行政审批制度改革、行政服务责任制、重大事项听证制度、电子政务、政务公开，以及行政效能建设，但这些涉及的都还是极其表面的层次，只不过是一些简单的便民措施而已，并未涉及管理理念和管理体制等方面的深刻变革。比如说，服务型政府主张将政府的职能从管理转向服务，但对于服务的内容是什么，衡量服务的标准是什么等并没有严格的制度规定。再者，一些政府在措施中强调重大事项的决策要通过社会听证这一民主程序，然而对于所谓的“重大事项”并没有做出具体的界定，在听证对象的人员构成中人民群众这一直接利益群体的名额比例不合理，这些都给政府在施政过程中极大的自由随意性。

3.缺乏政府与公众的双向互动，建设服务型政府更多表现为政府单向的行为。“以人为本”、“社会本位”是服务型政府最主要的特征，建设服务型政府必然需要政府和社会的双向互动。这主要是指政府做决策时需要充分考虑社会公众的切实需求；政府实施政策时需要公开透明，接受来自社会公众的监督；政府施政的效果要由社会公众来评判。与此同时，政府要虚心接受批评，采纳意见。但从各地建设服务型政府的现状来看，呈现“内热外冷”的现象较为普遍。有学者经过实地调查，现状令人担忧。“2004年4月，在对20名南京市民的随机调