浅析公务员人事管理中的考核与考录制度

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的竞争力和活力[4]。

同时，由于法制观念的淡薄，人治问题的存在，使监督机制受到忽视。监督机关缺乏足够的权力，监督工作显得软弱无力。查案办案受到种种牵制，有时还要冒很大的个人风险，从而导致一些不良现象的滋生。权力一旦失去监督与约束，其发展就必然会走向腐化与堕落。这已经成为政治上公认的定律。政府的公共权力应该是为公众利益服务的，国家的干部应该做好人民的勤务员。然而，如果缺少监督机制，这种服务就难以实施，这种主仆关系就必然颠倒，权力就会异化，腐败就难以避免。

二、推行公务员制度的考核与考录制度中的问题

（一）考核制度问题。1.绩效考核基本上是流于形式。从绩效评价与绩效管理方面来看，我国目前的公务员绩效考核多年以来一直采取简单化的“德、能、勤、绩”考核法，尽管后来又加上一个“廉”， 但是却仍然没有从根本上改变其原有的那种内容空洞、针对性差、可操作性不强的缺陷，在现实中基本上是在走形式。其最主要的原因就是我们没有认识到，绩效是一个与职位和本人的工作任务有紧密联系的概念，抛开一个人所从事的具体工作和所负责的范围，笼统地去谈所谓的绩效只能是无的放矢。如果我们不按照现代人力资源管理的要求去认真地分析每一个职位，去为每一个职位分别制定客观、具体、明确的工作绩效标准以及工作目标，公务员考核很难反映实际工作完成情况和工作能力。此外,现代人力资源管理中的绩效管理早已走出了以奖惩为导向的狭隘观点，而更多地立足于通过绩效管理来达成组织的目标以及帮助员工的成长，而我国目前的公务员人事考核却依然停留在将考核结果作为奖惩依据的水平上，至于通过考核来推动组织目标实现以及为人才成长提供积极环境的作用，则发挥得不够。例如,通过一项调查发现，某地区公共部门绩效考核中存在的问题主要如下所示，最严重的问题是考评后的辅导提高较欠缺（42.8%），其次为能力素质标准不明确（40.0%），再次为考评指标不合理（38.6%），然后依次为考评结果应用不合理（35.9%）、考评结果反馈不及时（27.9%）、考评程序不公平（17.9%）、任务目标不明确(17.3%)和考评周期过长(13.9%)。可见，绩效考核机制存在的问题很多，效果比较差，还需要进一步不断改善。[5]2.考核过程中考核的效力缺失。公务员考核是一种过程，是一种行政监察手段，其结果需要得到运用。离开考核结果的运用，考核制度即成为形式，但实践中结果运用相当困难。以浙江省为例，公务员除非有符合该省《国家公务员考核实施办法》第四章“考核有关问题的处理”规定，通常不会被确定为不称职或基本称职档次。[6]除一定比例公务员优秀外，其他公务员都被确定为称职等次。大量的考核称职人员素质参差、工作实绩相距甚远。部分单位采用基本称职比例分配办法，常导致同事矛盾激化。公务员考核除了影响年终考核奖金增

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发或减发外，其他对于晋职、晋级、晋升工资的影响较为微弱。公务员考核制度缺乏相应的立法机制，各个机关没有设立考核监督的专门机构，也没有明确考核的监督是包含在制度内的监督，是各种权利、权力和程序对考绩制度的制约，不是人为地增加监督的层面、力量和非法治意义上的制度。甚至在我国行政监察机关没有权力对考核进行考绩监督，这样就无法避免直接参与考绩和监督泛化。在规范不全、标准模糊的状况下，各地采取了诸多的变通手段。应该承认有些变革举措合乎规范总体要求，在促进考核科学客观的进路中走出了一步，但进一步的探索和制度化做得不够。在考核程序的公开性方面也作了相当多的尝试，民意测验、公示公告被广泛地运用，但效力问题尚未确定。

（二）考录制度问题。1.考录制度适用范围过窄。考试录用制度适用范围过窄的问题，主要表现在两个方面。一方面是考试录用的职位级别范围过窄。我国现行的《国家公务员法》第二十一条明确规定“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。”也就是说，考录的适用范围只限于担任主任科员以下非领导职务的公务员，而担任领导职务或副处级以上非领导职务的可以采用调任或交流的办法，不必通过考试。但调任对象不包括民营企业、三资企业以及其他领域的高层次人才。相当一部分高层次人才进入政府部门只能通过统一的公务员招考。无论其具何种学历、经验或能力都只能被任命为主任科员以下职务。这样的政策显然不能调动他们进入公务员队伍的积极性。于是，为吸引人才，近年来有些地方对高学历、高职称人员采取不考试或简化考试程序的办法为机关选拔人才，但是这种做法有不少负作用。既不符合“凡进必考”的制度规定，也为不正之风提供了合法渠道。个别地方甚至违反规定，使一些素质低劣的人混入党政机关。[7]虽然近些年在广东等一些省市部分地区推行公开招录副处级以上职位的国家公务员试点，但是从整体情况来看，考试录用范围过窄的状况没有很大的改观。另一方面表现为报考者的来源受地域限制，更多的人才无法进入甄选的视野。在我国，由于人才流动受户辖制度、身份、人才单位等客观因素的影响。使“公开、公平、择优”的考录原则受到一定的制约，僵化的户籍制度已经成为考录制度实施的主要障碍(尽管一些省份已经取消城乡分类，统一居民身份)。现有的户籍制把城市间、城乡间的联系人为的分割开来。对我国公务员考录制度的全面推行造成了巨大的阻碍，而在前期公务员考录的资格上竟然限制，农村户口不能报考县级以上政府机关的职位，中小城市考生不能报考大城市政府职位。这种报考资格地域上的限制使人才只能按户口制“自生自灭”，从而滋长了公务员队伍的本地化、关系裙带化等问题，缺乏应有的竞争力和活力，严重影响公务员制度的普及。2.考录制度缺乏科学性。我国公务员考试的卷子过于统一，缺乏对各个省市的具体侧重。由于公务员考录采用笔试和面试两种形式，方式单一，很难在较短时间内全面反映考

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生的能力素质水平。人事部于2000年开始在中央国家机关公务员考试中尝试增加了注重考察考生的阅读能力、分析能力、写作能力，在一定程度上能够较全面反映考生的能力素质。而且各省、市公务员考试中和机关内部竞争上岗的考试中也逐渐采用了这一形式。但是由于量化标准少、测试方法单一等不足，很难在较短时间测出考生的真实水平。笔试方面，内容冗杂题目，题目偏难，试卷结构重记忆、轻应用的现象比较突出，而面试程式又过于单调。少数人不是努力提高自身的能力素质，而是致力于提高应试技巧。往往能够顺利通过笔试，进入考核，甚至如愿以偿得以录用。这些因素严重影响了录用考试的科学性，使考试的区分人才功能受到严重的削弱。同时，面试操作的规范性也有待进一步提高，我国的考官队伍主要由两部分人组成，一是组织人事部门和用人单位官员，一是高校和行政学院的专业技术人员。前者具有一定的干部选拔任用经验，但对于政府管理的专业知识缺乏深入研究，对于考生笔试和口头答案理解不深，判断不准。后者虽有扎实的专业知识，但对社会需要和岗位特点研究不够，在面试中往往给能说会道的报考者以高分，对那些不善言辞但同样适宜于机关工作的人员则不予考虑。而且这类面试官评分的标准通常都是根据自己主观喜好和印象，又缺乏客观的测量工具和方法，测评结果很容易出现偏差，也容易导致腐败的产生。[8]3.考录监督和评估机制缺失。长期以来，由于法制观念的淡薄，人治问题的存在，使监督机制受到忽视。监督机关缺乏足够的权力，监督工作显得软弱无力。查案办案受到种种牵制，有时还要冒很大的个人风险，从而导致一些不良现象的滋生。一种权力一旦失去监督与约束，其发展就必然会走向腐化与堕落，这已经成为政治上公认的定律。政府的公共权力应该是为公众利益服务的，国家的干部应该做好人民的勤务员。然而，如果缺少监督机制，这种服务就难以实施，这种主仆关系就必然颠倒，权力就会异化，腐败就难以避免。据人事部统计，从2000年到2003年，全国新增公务员70万，但经过考试录用的比例只有62．7％，乡镇一级的比例只有43．26％。2003年7月全国党政机关考试录用与公务员培训工作会议上决定在当年年底前清退全部未经考试程序进入政府的公务员，但此决定只是雷声大雨点小，严重影响了政府的社会公信度。这应该引起地方政府人事部门的重视，这关系到政府是否能取信于民的问题。[9]公务员选拔制度的弊端，使我们长期面临两大问题：一是年轻优秀的人才难以脱颖而出，暗箱操作随处可见；二是用人问题上的不正之风难以避免，用人上的腐败是最大的腐败。这些问题严重影响了干部人事管理工作的科学化、法制化和现代化进程，如果不加以改革，必然会成为社会经济发展、国家政治体制改革的拦路虎和绊脚石。

三、完善考核制度与考录制度的对策与措施

在上文笔者着重分析了公务员管理中的考核制度与考录制度存在的问题，并

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结合该问题的产生、发展等过程，有针对性地在下文对每个问题提出措施与对策，以达到对考核与考录制度的完善目的。

（一）完善我国公务员考核制度的对策。我认为完善我国公务员考核制度，需遵循以下几个方面：1.完善公务员考绩制度的原则。现行考核制度，规定考核以客观公正为原则。制度原则表述关键是原则的系统性和制度建设对原则的贯彻。为此，考核原则应吸收各国的经验，确立五项原则，即公开原则、相关原则、客观原则、救济原则、与职务升降和奖惩挂钩原则。2.公务员考绩的内容的改善。公务员系统对公务员考核的主要内容包括：“德、能、勤、绩、廉”五个方面。长期以来公务员考核一直沿用考核应着重考核工作实绩，但又不用考绩代替考核的办法。我认为这种方法存在悖论，借鉴香港经验，[10]我认为可以将考核法规定的考核内容界定为：品格、工作成绩和工作能力三项。3.改革公务员考绩的方法。当今世界各国的考核方法主要有主观臆断法、人员比较法、因素评定法和工作标准法。以后两者应用为广，并尽量注重采用客观标准和开始重视心理学、社会学方法的运用。[11]工作成绩的考量运用工作标准法，按照公务员所任职务的内容，确定有关的工作数量、质量、所需知识、技能加以分类评分，定出具体工作考核标准，再将标准尺度与实际工作进行比较，得出考核结果。考绩方式实行年终考绩与平时考绩结合。年终考绩依照具体工作考绩标准依考绩程序进行。平时考绩实行记分制，按照具体承担工作随时进行。4.改进公务员考绩的机构。公务员考核,应当由上级主管长官负责，这是各国通例。应当按照管理权限，实行分级考核。应当明确主管长官在考绩中的职责与权力。行政机构应成立考绩委员会。考绩委员会由公务员代表和机关首长指派人员组成，各占半数。考绩委员会有权改变公务员主管的考核意见，并就考绩分数向机关负责人提出建议以供参考。

（二）完善我国公务员考录制度的措施。笔者以为，要真正完善我国公务员考录制度需要采取如下几方面措施：1.科学设定报考资格。报考资格条件的设定非常重要，它决定了一个公民能否参加选拔公务员的竞争，是体现公平原则的第一步。那么只能是以什么为依据来设定允许参加考试的资格条件呢？只能是以职位本身的要求来规定考试的资格条件。一个不容回避的现实是，无论是中央还是地方，对公务员考试的资格条件的规定都有些不确定，看看历年的资格条件的规定就可知道，同一职位，对考生的资格条件要求却是一年一个样。对公务员考试资格的设定，应实行门槛设置和职位资格设计的双向控制：门槛设置降低，职位

[12]资格设计清晰。门槛资格的设定应当以现实社会公平为原则，而职位资格的设计

应以实现人才选拔效率为目标。2.合理设置考试科目和内容。我国现在的国家公务员考试一般包括笔试和面试。笔试包括公共科目和专业科目，公共科目为行政职业能力测试和申论，专业科目的考试则是在公共科目考试通过后，由招考部门对考生进行测试。可是我们的公务员考试科目和内容并没有从本国的实际情况出

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