我国大部制改革的路径依赖及其破解

上实现了彻底转变，大部制改革才有了坚实的思想保证。

（二）把改革的重点由机构规模的调整转移到职能转变上

行政机构改革与职能转变之间的关系一直是困扰我国行政管理体制改革的问题之一。针对以往机构改革，重机构规模的精简，轻职能转变的习惯做法，大部制改革必须调整改革的策略，把改革的重点由机构规模的调整转移到职能转变上来，把实现政府职能转变放到改革的核心位置上。从某种意义上说，能否真正在抓住政府职能转变，决定着大部制改革成效大小，乃至成败如否。市场经济条件下，政府的主要职能就是实现宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务。大部制改革应本着这样的职能定位进行转变。首先要合理界定并弱化政府干预微观经济的职能。同时要继续加强宏观调控、社会管理和公共服务功能，将主要精力放在放在制定宏观政策和规则以及为人民群众提供就业、教育、医疗卫生和社会保障等公共服务上。

（三）三管齐下，有效遏制部门利益膨胀格局

大部制改革务必要采取切实有效的措施来遏制部门利益，如果不能在这方面有所作为，改革无非是把小部门之间的利益冲动转换为大部门甚至是超大部门对利益的追逐。因此，遏制部门利益冲动，是大部制改革的重中之重。可从三个方面来解决部门利益问题。

１.加大改革立法力度，使大部制改革有法可依。这就要求完善政府机构改革法律体系建设， 全国人大应当在大部制改革中，加大立法力度，完善国务院部门组织法, 以此将政府组成部门的相关职责和权限、机构设置、人员编制、运作机制等以法律形式规定下来,改变目前单纯依靠“三定”方案以及部门间相互博弈进行改革的局面。在宪法确立的政府体制基础上，根据行政法规定的组织、程序、权力、责任等法治化要求进行调整。只有用法律规范部门权力和职责，才能做到依法决策、依法执行、依法监督，同时有效遏制部门利益。

２.构建决策、执行、监督既相互制约又相互协调的良性权力运行机制

权力的分工和制衡能够有效制约公共权力。在各政府部门之间或部门内部建立决策、执行、监督相互协调与制约权力结构和运行机制的它既可以打破权力垄断,防止政府权力被滥用，明晰职责，防止扯皮，提高效能，同时也能有效遏制部门利益,杜绝对部门利益的追逐。正如许耀桐所说，“大部制改革的实质是一种权力结构的重组和再造，就在于它实行的是行政决策权、执行权和监督权的合理划分和相对分离。”[9]因此，形成“决策、执行、监督”既相互制约又相互协调的良性权力运行机制是大部制改革遏制部门利益膨胀格局的关键一环。如何建立这种新型的权力结构和体制，这是大部制改革一个难点。我国可以从两个场面上进行探索，一是要在政府部门的整体层面上构建决策、执行、监督适度分离的组织架构，让有些部门专门行使决策权，有些部门行使执行权，有些部门行使监督权。二是在一个大部制内部，实行决策、执行、监督三分，即有些机构行使决策权，有些机构行使执行权，有些机构行使监督权。

３.加强多重监督，使政府改革透明化

为了防止大部门体制改革因权力重组而有可能形成的更大的部门利益，需要加强多重监督。包括行政内的监督和外部的监督。尤其是外部的监督更加有效，可以整合人大、司法、公众、媒体等多重监督，形成合力，共同监督大部制改革的进程。

（四）形成体制改革的协同效应：统筹兼顾，配套改革

大部制改革属于行政管理体制改革，而行政管理体制是连接经济体制、政治体制和社会管理体制的中介点，因此大部制改革的成功需要相关制度改革的协同效应。在继续完善社会主义市场经济体制的同时，大部制改革还需要以下相应的配套改革。

1.与政治体制改革协同：把大部制改革纳入政治体制的整体框架中考虑

大部制改革涉及到错综复杂的权力和利益关系的调整，特别是在有关权力的相互制约问题，必然会涉及到执政党及人大等系统，因而大部制改革涉及党政权力以及党的权力和政府权力的对接问题，需要通盘考虑。应该按照十七大确定的“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”的要求，把大部制置于政治体制的整体架构中，确定改革的措施。至少需要以下问题（1）如何实现党

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的机构、立法机构与政府部门之间的合理分工和协调；（2）如何合理调节中央政府与地方政府之间的关系以及实现政府结构的扁平化问题；（3）改革预算管理体制，实现财政预算的编制、执行、监督相互分离，充分发挥预算管理机制对巩大部制改革成果的监督作用。

２.与社会管理体制改革的协同：推进事业单位改革，大力发展第三部门

大部制改革的核心就是转变政府职能，但政府让渡的职能需要由社会其他主体承接，这就相应要求加大社会力量的培育。“推进大部制改革,需要统筹政府机构改革、事业单位改革与社会组

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织改革，充分发挥政府、事业单位、社会组织三者在公共治理中的积极性。”对此，首先要明确事业单位的分类。根据现有事业单位的社会功能,可以将其划分为承担行政职能的、从事生产经营活动的以及从事公益服务的三大类。其次，要按照政事分开、事企分开的原则, 明确各类事业单位以及各事业单位承担的主要任务与具体公益目标，确保政府公益服务职责的充分实现。同时要合理确定国家对社会公益事业的投入政策,改进和完善投入方式，加大财政支持力度，鼓励和支持各种社会力量以多种方式投入和支持公益事业。规范和发展行业协会、商会等社会中介组织，为政府职能转变和机构改革提供良好的社会环境。

（五）外生力量的介入：加大民众参与改革的力度

针对以往政府机构改革的自导自演的倾向，大部制改革需引入外部力量来纠正自导自演的局限性。政府应该提高改革过程的透明度，动员并引导公民积极参与到大部制改革中去，形成政府与民间的良性互动。首先要畅通利益表达渠道，倾听公民利益诉求。政府机构怎么改，需要广泛倾听公民、民间组织、企业各方的意见和利益诉求。对于政府机构改革的合理化建议要认真对待，将其作为行政体制改革的重要依据。其次，提高机构改革过程的透明度，便于民众对改革的全过程进行监督。只有把民众纳入到政府改革过程中，才能充分反映民意，集中民智，约束公共权力，才能使大部制改革真真正符合人民群众的根本利益。

[参考文献]

[1][2][7] 道格拉斯〃诺思. 制度、制度变迁与经济绩效[M] . 上海:上海三联书店, 1994 : 1 - 2, 127,127.

[3] 胡珊琴. 新中国行政机构改革的路径分析[J].中国行政管理,2008,(5):39.

[4] 转引自杨龙. 路径依赖理论的政治学意义[J].中共宁波市委党校学报,2003（1）:40. [5][6] [美]詹姆斯. R.汤森.中国政治[M].南京:江苏人民出版社, 2003,26-31，28. [8][9] 许耀桐. 如何把准大部制改革的实质[J]. 人民论坛, 2008,(07):43,43. [10] 李军鹏. 推进大部制需要配套改革[J]. 领导之友.2008,03:22.

[作者单位和通讯地址] 作者：郑曙村

单位：曲阜师范大学政治与社会发展学院

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