金融监管竞争、冲突与协调――兼论我国混业监管的制度选择

gap）。

在另一层意义，也许也是更深刻的意义上，金融监管冲突是指不同监管机构之间因为监管目标、监管理念、监管方法（手段）乃至监管文化方面的差异，在监管实践中所体现出的矛盾和分歧。当监管领域出现交集时，这种分歧可能演变为现实的冲突；即使是在画地为牢的情况下，金融市场和消费者整体上也可能会因为这种分歧而受到不利影响。 从监管目标上看，由于银行同宏观经济的密切联系，银行监管者将防范系统风险、维护系统稳定作为核心目标；保险监管者将保护保单持有人的利益作为核心目标；证券监管者则对投资者保护，确保市场公平、效率和透明，以及减少系统性风险三个目标给予同等重视。[7] 与监管目标相适应，银行和保险监管机构侧重于确保被监管机构清偿能力（solvency）的审慎性监管（prudential regulation），而证券监管者在审慎性监管之外，更注重通过对业务经营行为（conduct of business）的监管，确保市场的公平、效率和透明。在监管目标、理念和方法上的差异，经过长期实践，形成了各监管机构不同的监管风格或者说监管文化。与较为温和内敛的银行和保险监管不同，证券监管机构通常更为强硬，强调信息披露和自律监管，依靠更为激进的执法手段处罚不当行为人，遏制违规行为。这种立足于严格披露要求和严厉执法措施的监管文化，与银行和保险监管者侧重监管对象安全与稳定的更为“家长式”（paternalistic）的监管文化相去甚远。[8] 二、金融集团的发展及其影响

作为金融混业经营载体的金融集团（financial conglomerates）近年来

在全球范围内的迅速发展，[9] 既使金融监管竞争与冲突问题变得更为现实，同时也对其有所强化。目前对金融集团并无普遍适用的法律定义，就其基本内涵而言，大致是指具有统一协调的组织结构，主要业务为金融业务，并且在银行、证券、保险业务中至少从事两种业务的企业集团。[10] 金融集团形式多样，代表性类型包括全能银行型、银行母公司型和金融控股公司型。金融集团的发展对于金融监管提出了一系列问题，如集团结构复杂、集团缺乏透明度、集团内交易带来的风险传播和利益冲突、各专业监管机构无法获得实施监管所需要的充分信息等。在金融集团银证联营乃至银、证、保联营的情况下，针对同一集团的审慎监管和业务经营监管之间的分歧会更为明显，系统性稳定目标与消费者保护目标之间的冲突会更加频繁，不同监管方法和监管文化之间的碰撞也会更加激烈。[11]

在我国这样一个金融法律制度尚不发达，金融监管经验尚不丰富的国家，金融集团发展的影响更多的体现在加剧了监管的消极冲突，即因没有监管部门有效实施监管而形成的监管真空。我国虽然尚无金融集团立法，但事实上的金融集团已经广泛存在，其中既有历史形成的特例，也有近年来金融市场变化及金融混业政策逐步开放的产物。由于缺乏明确规范，我国金融集团的形态和结构不一而足，大致可以分为三类：（1）由纯粹控股公司控股下属金融机构形成的金融集团；（2）由金融机构设立/控股其它金融机构形成的金融集团；（3）由大型企业控股金融机构形成的混合集团。我国金融集团在立法滞后情况下的事实发展及其对监管消极冲突的加剧作用，在德隆事件中表露无遗。德隆旗下有200余

家关联或控制企业，除工商企业外，还包括商业银行、证券公司，信托公司、租赁公司等金融机构，几乎涉足了国内所有金融业务领域。金融与产业以及金融机构之间的资金融合，是德隆能够迅速膨胀的重要原因。德隆事件充分显示了金融集团的发展对于监管消极冲突的强化效果：金融集团的监管权限、市场准入资质及许可、金融业务与工商业务的联营限制、集团内部关联交易的控制（“防火墙”制度）等关键制度均未建立，使得监管操作无章可循，监管对象有机可乘；而监管沟通与信息共享以及应急协调机制的缺位，则使得集团风险没有得到及时的识别、评估和化解，导致损失扩大。 三、金融监管协调的两种路径

金融监管内在的竞争和冲突，尤其是金融集团的发展带来的强化效果，使得金融监管协调机制成为题中应有之义。面对金融机构界限的日益模糊，传统的以经营机构作为监管基础的机构监管逐渐转向以业务/产品作为监管基础的功能监管，以使监管权限的划分更为合理；在此基础上，通过牵头监管者、伞形监管架构乃至单一监管机构等不同方式，协调监管运作。

（一）从机构监管到功能监管

所谓机构监管（institutional regulation, entity regulation）是指将金融机构类型作为划分监管权限的依据，即同一类型金融机构均由特定的监管者监管：银行监管由银行监管者负责，证券公司监管由证券监管者负责，保险公司监管由保险监管者负责。这是历史上金融监管的主要方式。[12] 在机构监管体制下，特定类型金融机构的所有监管事项由相应机构

监管者统一负责，而不论其涉及何种金融业务。机构监管有其合理性，但随着金融机构业务多元化，尤其是金融集团的出现，机构监管方法逐渐不适应现实发展。最突出的表现就是，银行、证券公司、保险公司等往往提供功能相似的金融产品，而这些业务却受到不同监管机构按照不同标准进行的监管，形成监管差别；监管上的差别会导致激励方面的差异，在其它市场条件不变的情况下，会使得市场竞争条件出现差别，不利于公平竞争。

相比之下，功能监管（functional regulation）的基本理念是，相似的功能应当受到相同的监管，而不论这种功能由何种性质的机构行使。[13] 在金融监管领域，功能监管概念最早出现在20世纪80年代早期的美国，在此之后成为美国历次金融改革法案的必备话题，并最终在1999年的《金融服务现代化法》（Gramm-Leach-Bliley Act, 以下简称GLBA）中得以确立。[14] GLBA“规定了功能监管，由州和联邦银行监管者监督银行业务，州和联邦证券监管者统辖证券业务，州保险委员会负责保险经营和销售……将最有经验的监管者置于其最熟悉的金融业务监管领域”。[15] 为了体现功能监管理念，GLBA废除了联邦证券法对于商业银行的适用豁免，要求商业银行的大部分证券业务转交单独的关联机构或子公司进行，并接受SEC的监管。 同时，为了解决功能监管下金融创新产品在监管归属上的潜在争议，GLBA第205节专门规定了对“新混合产品”（new hybrid product）的监管权：原则上新混合产品归属SEC监管，但SEC在制订规则之前，应就与新混合产品有关的证券商注册要求与联邦储备委员会（以下简称“联储”）协商并取得一致。