新型农村合作医疗的问题与对策建议

新型农村合作医疗的问题与对策建议

我国是一个农村人口占绝大多数的发展中国家，然而多年以来，我国的城乡二元结构使得农民阶层不能完全享受和城镇居民相同的社会保障制度。医疗保障作为一种基本的社会保障是关乎民生的一项社会保障制度，但是随着我国经济不断发展，城市居民收入与农民收入不断加大的同时，农民面临的却是统一的医疗市场价格和不完善的农村医疗保障制度。因此，农民看不起病、甚至因病返贫的现象时有发生。为此，2003年1月10日卫生部、财政部、农业部共同发布《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》明确指出：“新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。”这个制度被称为新型农村合作医疗制度，简称新农合，以此与建国以后的各个阶段的农村医疗保障制度相区别。

新农合的核心是“合作+医疗”，即以“合作”的形式，来实施农村的“医疗保健”。其遵循的原则为“自愿参加、多方筹资”，即农民以家庭为单位自愿参加新型农村合作医疗，遵守有关规章制度，按时足额缴纳合作医疗经费；乡（镇）、村集体给予资金扶持；中央和地方各级财政每年安排一定专项资金予以支持。新农合医疗制度本质上是一种社会医疗保险制度。新农合制度的设计原则是以健康人群和患病人群分担灾难性风险这一保险原理为基础，其设计前提在于假定该制度将会有农村人口最广泛的参与，其设计目标是对参保人提供机制性的经济保护，防御由大病风险引起的收入打击和支出危机。与医疗救济相比，这种机制不仅能够减少因看病造成损失后补救的工作量，而且还能给农户带来更多的安全感。

二、现阶段新型农村合作医疗制度存在的问题 截至2010年底，累计33亿人次享受新农合报销补偿待遇，新农合制度建立，有效缓解了农民看病的经济负担，促进了农民对医疗服务的利用，对农民健康的保障作用逐步显现，社会各界对新农合制度给予了高度关注。2011年，全国参加新农合人数为8.32亿人，参合率超过96%，继续稳定在高位。各级财政对新农合的补助标准从每人每年120元提高到200元，有效增加了新农合基金规模，提高了支付能力。政府的高度重视、财政等相关部门的支持、规范的。管理及合理的补偿机制使我国的新型合作医疗工作步入了良性循环轨道。但是由于目前新型农村合作医疗尚处于探索性实施阶段，难免存在一些问题。

（1）不同地区发展水平不均衡

由于我国地区之间发展极为不平衡，各地经济差异较大，中西部地区经济发展明显滞后于东部地区，因此在新农合具体的操作模式上，也具有差异。在中西部地区，新农合的补偿范围通常采用“保大不保小”即补偿范围主要限于重病患者的医药费用，以大病统筹为主，适当兼顾小病。这种做法的原因在于，在资金有限的情况下，为避免农民因遭遇大病而倾家荡产、陷入困境，从而因病返贫。【1】

这种模式的缺点在于，由于忽视对于小病的补偿，使得农民通常看小病的钱得不到补偿，能够受益的人面积较小，不能吸引一些互助意识差的农民的积极性。我国还有少数地区采取“保小不保大”的补偿模式。这种模式的优点在于，农民的受益面很广泛，能够调动农民参保的积极性，但是这种模式的缺点也是显而易见的，一是患“大病”的农民不能够得到补偿，从而加大了农民因病返贫的风险。

二是由于小病频繁发生，而农民不能承受的往往是大病造成的负担，如果在小病上给予补偿，往往会分散资金，不能体现新农合扶贫就困的目标。

在东部发达地区的农村，由于经济条件相对较好，因此很多地区采取“保大又保小”，这种模式既照顾到农民遇到大病时可能产生的风险又考虑到了农民平时小病的保健问题，这种模式应该是新农合所要积极倡导的，但是由于我国幅员辽阔，地区之间的经济发展极为不平衡，大多数中西部农村由于资金的不足，只能顾全一面，使得新农合不能充分发挥其作用。

（2）部分地区农民自愿参合率较低

新农合制度采取的是自愿参加的原则，即允许农民以户为单位选择是否参加新型农村合作医疗。农民是以家庭为单位自愿参加新型农村合作医疗，遵守有关规章制度，按时足额缴纳合作医疗费。但是，在实践中，由于一些地区宣传教育不到位、或者农民对于参合的意识不够充分。出现了自愿参合率低等现象。而一些农民更是将参加新农合看作是一种投机，即使参合，也是老、弱、病、残者参加的积极性比较高，年轻体健者往往出于一种侥幸心里不愿参合。一种保险必须要求有一定面积的参保人，才能够积累起一定的资金，才能够分散风险。但是一部分农民缺乏互助意识，以及不了解保险的真正意义，因而拒绝参加新农合，这种态度的结果必然导致新农合融资量的减少，加大出现资金紧缺的风险， （3）缺乏有效的筹资机制

在新农合的筹资渠道中，农民缴纳保险费、中央及各级地方财政投入这两项是目前新农合主要的融资渠道。【2】就政府投入这一项来讲，很多经济欠发达地区的地方财政，会出现资金投放不及时甚至难以维持等问题，而农民缴纳的保费所占的比例本来就是很小的一部分。因此单一的融资渠道很难保证资金链条不出现问题，而资金链条出现问题又会使得参合农民的医疗费用得不到既有效地报销，从而打击了农民参合的积极性。

（4）农村医疗卫生基础建设滞后

农民看病最方便的地方是乡镇卫生院或者村卫生室。但是农村基层公共卫生基础设施落后，设备简陋，医疗专业人手不足，服务能力低，难以满足农民的就医需求。【3】老百姓对乡镇卫生站的评价是“小病懒得去，大病看不了”。而新型农村合作医疗制度在设置定点医疗机构时通常也会遵循“方便农民就诊原则”，优先考虑在群众居住集中、交通便捷的村、镇、县城选择医疗机构。那么乡镇卫生院或者村卫生室往往是新农合选择定点医疗机构的首选，如果这些医疗机构特别是和农民联系最紧密的卫生院、卫生室不能够满足农民看病就医的需求，农民在得不到满意服务的情况下，很可能会退出新农合，进而影响整个新农合制度的推进。

三、改进新农合制度现存问题的建议 1、加大政府在新农合建设中的职责

农村合作医疗具有公共产品的性质，而提供公共产品是政府的基本职能之一，因此在农村合作医疗的关系中，政府应处于主体地位。在构建发展型的新型合作医疗制度中，政府应在设计和完善制度、确定发展规划和筹集资金的模式与手段、为制度的安全有效的运作提供政策支持和技术条件、保证财政的投入和加强监管等方面履行职能。这是新型合作医疗制度能否健康发展的前提。 2、完善新农合筹资机制

为了使新农合具有持续性，扩大扩宽融资渠道是必须的。扩大融资渠道，一个可能的基本办法是提高参合率。由于新农合采用的是农民自愿参合的原则，因

此制定有效的激励模式，激发更多的农民参加新农合是一种可行的办法。比如在实行“保大不保小”模式的地区，对于大多数农民来说，可能连续参合好几年，由于未发生过大病，所以没有得到过报销补偿的好处。那么这种情况下，其参合积极性肯定会受到一定的打击。而相反地，有的农民无病时不参合，尤其是一些慢性病，一旦发病就立即参合，获得投机利益。如果不采取区分对待，会使多数人都抱着投机心理，无病不参保，有病才参保，那么势必损害到新农合的正常运转。如果能够建立一些激励机制，比如对于加入新农合年限较长的人员可在报销时适当提高报销比例，而对于那些参合后中途退出又重新参合的人员，可适当降低报销比例，从而奖罚分明，维持一个逐渐增长的参合率。【4】扩宽融资渠道，就是要积极寻求其他的资金来源方式，在以往农民缴纳保费、政府财政投资的资金来源模式中，积极扩展村集体融资渠道。同时，争取各级地方更为有效的财政支持。

3、制定全面的管理规范

加强新农合基金的管理和监督，必须建立健全新农合管理组织、参保者和医疗单位三方制约机制，规范新农合保险的运作，提高资金的使用效率，从而保护广大农民的利益，减轻农民的医疗费用负担。对医疗机构的医疗服务行为也要进行规范，控制医疗费用不合理的增长，要制定保证基金保值、增值的政策措施。探索医疗费用支付结算的新路子。

4、加大对农村医疗基础建设的投入，引导死人医疗资本向农村注入

每个乡镇要保 留～所公立乡卫生院，每个村至少有一个卫生室。同时，要切实加强农村基层医疗卫生队伍建设，通过多种方式加强乡村医生的培训工作， 以提高其医疗水平；加快农村卫生体制改革，打破部门和所有制界限，引进竞争机制，综合利用医疗卫生资源，加强对医疗机构服务收费和服务行为的监管，维护农民利益和新农合的公平性。【5】推进农村药品供应和监督网络建设，并采取有效措施遏制农村医药 费用不合理增长，为农民提供安全、有效、价廉的医疗卫生服务。在发展农村医疗卫生的公共资金不足、私人资本又有投资积极性的现实情况下，私人资本的进入能够缓解农村缺医少药的状况。一方面政府应该加以政策引导和扶持，鼓励私人资本的介入，另一方面通过资格认定和技术标准规范拿措施，规范私人医疗机构的服务，保证医疗服务质量。鼓励更多的民营资本投入到我省贫困农村医疗保健领域，既可减少国家投资，又可带动医疗产业的发展，增加就业机会。

参考文献：

【1】崔卓兰，《我国农村社会保障法律制度问题研究》，中国法制出版社2010

年版

【2】左菁，《中国农村社会保障法律制度创新研究》，厦门大学出版社2007

年版 【3】同上书

【4】钱海波，黄文龙，周文燕：《我国新型农村合作医疗的问题与对策》，《中国农村卫

生事业管理》2007年第4期

【5】李思瑶：《新型农村合作医疗实施过程中出现的问题及对策建议》，《科学与财富》

2012年第2期

中国社科院法学所法学系法律硕士专业学位 2011-2012 第 二 学期社会法课程论文

新型农村合作医疗的问题与对策建议

姓 名：赵雯娟

班 级：2011级法硕1班 学 号：S11500389