自考必过公共政策学重点

制度和体制去制定和实施某种公共政策，必然要引起经济制度、体制的反弹。因此，资源的分布与既定的存量、既成的经济制度和体制乃是公共政策过程的基础。

? 其次，经济环境因素是公共政

在占人口少数的阶级、政党、利益群体手中时，公共政策只能为社会公众中的少数人服务。

? 政治生活的核心问题是政治

制度的民主化。在一个专制社会中，政策的制定与实施完全一、公共决策体制的构成因素

１、公共决策体制就是决策权力的分配、决策的程序、规则和方式的总和。 ２、公共决策体制的主要构成因素： （１）决策权力。权力指影响他人的能力 。 （２）决策程序。指由前后相继的步骤、策过程运行的必要条件。 ? 公共政策的制定、执行和评估

都要耗费一定人力、物力和财力，并需要一定的经济制度作为支撑。这些就构成了政策过程的成本。因此，要使公共政策过程正常运行，就需要一定的资源和经济条件。资源的多少和经济条件的好坏对公共政策的质量和运行状况具有较大的影响。

? 第三，经济环境因素会影响公

共政策的经济目标和方向。 ? 现代公共政策体系中占主导地

位的是政府的经济政策。政府不可能仅仅凭自己的主观愿望去制定和推行某些政策。不同国家的政府，一个国家不同地区、不同层次的政府，只能依据本国、本地的资源状况、经济情况来制定和推行适当的公共政策，现实的状况，实际的经济制度、结构制约着公共政策的经济目标与方向。

政治环境因素对公共政策的影响

? 首先，政治环境因素决定着公

共政策的政治性。

? 其次，政治环境因素决定着公

共政策的民主化程度。

? 第三，政治环境因素决定着公

共政策合法化程度。

? 一国政治生活中最根本的方面

是不同阶级、阶层、政党、利益群体与国家公共权力的关系。当公共权力掌握在占社会人口绝大多数的阶级、政党和利益群体手中时，公共政策所要维护的就是绝大多数公众的利益；反过来，国家政权掌握

是由少数官僚与政客操纵的，公共政策不是实现社会公正、自由的途径，而是成为维护少数特权阶层利益的工具。只有实现了政治生活的民主化，公众能够参与决策，公共政策才会成为增进社会民主的有效手段。

社会文化环境因素对公共政策的影响 首先，社会文化环境因素决定公共政策运行的智力条件。 其次，社会文化环境因素影响公共政策运行的伦理、心理条件。

全球和国际环境因素对公共政策的影响

? 首先，全球和国际环境因素影

响着公共政策的价值选择。 ? 其次，全球和国际环境因素影

响着公共政策的目标选择。 ? 第三，全球和国际环境影响着

公共政策的途径选择。

? （二）公共政策环境的特征 ? 环境的多样性与归类性的统一 ? 环境的连动性与定向性的统一 ? 环境的确定性与变动性的统一 ? 环境的常规性与突发性的统一 三、公共政策与公共政策环境的关系

? 1、公共政策是随着社会的发展

由环境的需要而产生的； ? 2、公共政策必须适应政策环

境，有什么样的政策环境就应该有什么样的公共政策； ? 3、政策环境的发展变化必然导

致公共政策的发展变化；（社会变迁） ? 4、公共政策也不是完全消极被

动的，它对政策环境也有一定的能动作用。

环节与活动所构成的决策形成过程。 （３）决策规则和方式。即政策形成所遵循的原则和采取的投票方式。 二、公共决策体制的结构 １.纵向结构

各级决策组织之间构成领导与被领导的主从关系，这个排列组合方式便是决策体制的纵向结构。

管理层次与管理幅度的变化决定着决策体制“形状”的变化。管理层次多而管理幅度小，其纵向结构就呈尖型形态；管理层次少而管理幅度大，其纵向结构就呈扁型形态。 ２.横向结构

同级政策组织之间，构成平等合作与协商关系，这种排列组合方式便是决策体制的横向结构。横向结构中的决策组织间不存在领导与被领导的隶属关系，而是一种平等并列的关系。 横向结构中的决策组织按决策权范围或功能来划分。

? 随着社会化大生产的发展，政

治体制改革下我国的公共决策体制在其结构上也进行了一定的调整，其变化及趋势主要表现在：

? （1）在横向结构上， 一方面

越来越趋向于决策与执行的相对分离。另一方面，在“谋”与“断”的分工中，作为“谋”的信息咨询部门和政策分析部门越来越受到重视。同时，这种作为“谋”的信息咨询部门和政策分析部门将越来越独立于“断”的决策部门而将更大地发挥其作用。

? （2）在纵向结构上，分权成为

体制改革的又一重要趋向。在市场化条件下，中央将在一定

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权限内给予地方更多的自主权，以使地方因地制宜对本地区进行管理。中央将加强宏观政策的制定以提高宏观调控能力，在此基础上，地方获得更多的决策权。值得一提的是，在这一过程中，针对我国的改革现实，中央的权威不应削弱而应加强。分权的趋势使得上级部门的管理层次相对减小而己的投票行为而获益，或者可

以说，决策人中至少没有人因此而利益受损。 ?

一、全体一致规则

? 3．优劣：

? 优点：导向“帕累托最优” 。 ? 缺点：

? （１）决策成本过高。 ? （２）鼓励“策略行为”。

一、公共政策问题的定义

? 所谓公共政策问题，是指基于

特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题。

? 1．社会客观现象或问题情境。 ? 2．对上述问题的察觉与认同。 ? 3．价值、利益与规范的冲突。 管理幅度相对增大。因此，我国以往公共决策体制的尖型纵向结构将在一定程度上向扁型的纵向结构发展。 ? 1．决策权力是决策体制中最重要的因素之一。

?

决策过程可以看作是人们相互间进行“权力角逐”的过程。行为者使用各种争论、政策为手段，维持和扩张自己的权力、影响力的过程。 ? ? ? 2．决策权力角逐的中心问题是利益。

? （１）公共决策权力的产生和维护以利益关系为基础。 ?

（２）公共决策权力的运行实质上就是各种利益相互博弈的过程。

? （３）公共决策权力体制因利益关系的改变而改变。 ? §3. 现代公共决策方式 ? 一、全体一致规则

?

1．内涵：是指所有投票人都对某项公共选择的方案投赞成票，一致同意的规则。 ? 2．特征：

?

（１）一票否决。决策人形式上都平等地享有决策权，任何一个否决行动都对决策方案能否最终通过具有决定性的意义。

?

（２） “帕累托最优”。全体一致性规则肯定导向达到“帕累托最优”，所有决策人都能用自 ①讨价还价。 ②弃权。 二、多数规则 3．特征：

（１）决策效率高。决策过程中无需人人都投赞成票，只要有超过半数的赞成票，决策方案就能通过。

（２）“少数服从多数”。多数规则要求公共行动方案对全体参与者都具有强制性，即占少数的反对者必须服从占多数的支持者所作出的决策，这也就是“少数服从多数”。

? ４．缺陷： ? （1）“多数剥削少数” ? （2）决策结果未必可靠（循环） ? （3）存在“投票悖论” 投票悖论

? 在对过半数规则研究的过程

中，学者们发现了一个非常重要的现象，即采用过半数规则时，投票过程的次序至关重要，不同的次序会产生不同的选择结果，各种政策方案，都有可能被通过，这种现象叫做“循环”（cycling）或投票悖论(the Paradox of Voting)。

? 投票悖论：在只存在两个备选

方案时，多数票规则是有效的；而当面对三个或更多个的备选方案时，多数票规则便会显得不那么有效，通常会出现循环投票现象。即，在多数票规则下，可能没有稳定一致的均衡结果，而是在各种选择中循环。这种现象被称作投票悖论或孔多塞悖论。 ? 4．团体的活动与力量。 ? 5．政府的必要行动。 二、公共政策问题的特征

? 1．政策问题的关联性：不同领

域的政策问题是相互关联着的。

? 2．政策问题的主观性 ：政策

问题既与客观的社会现象有关，也与人们对这种现象的认识和选择有关。

? 3．政策问题的人为性：政策问

题是人类主观判断的产物，它不能脱离那些试图界定该问题的利害关系人。

? 4．政策问题的动态性：政策问

题的发生和发展有一个逐渐形成的过程。随着社会环境的变化，其界定和解决也处于不断变化之中。

一、政策议程的种类

科布和爱尔德区分了两种基本的议程，即系统议程和政府（正式）议程。 1．系统议程：由那些被政治社区的成员普遍认为值得公众注意，并由与现存政府权威中的立法范围内的事务相关的一切问题组成。

（1）该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛注意，或者至少也必须为公众所感觉。

（2）大多数人都认为有采取行动的必要。

（3）公众普遍认为，这个问题是某个政府机关权限范围内的事务，而且应当给予适当的关注

? 2．政府议程：由那些引起公共

官员密切而又积极关注的问题

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组成的。政府议程是行动的程序，是决策机关和人员对有关运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，7．演化理论：主张在政策执行中重新设计目标和修改方案，政策的制定与执问题，依照特定程序予以解决的实际活动过程。

? （１）旧的事项：以某种常规

的形式出现在政策议程上的事项。

? （２）新的事项：由于特定的

情景和事件而产生的，也可能因社会上越来越多的人要求政府对某些问题采取行动引起的。

? 3．两种议程的区别

? （１）系统议程和政府议程是

政策议程的两个不同阶段。 ? （２）系统议程一般由一些较

抽象的项目所组成，其概念和范围都很模糊，仅是发现问题，提出问题，它可以不提出政策方案或解决办法。

? （３）政府议程比系统议程特

定而且具体，它是对政策问题进行界定或陈述的阶段。问题经过一定的描述，为决策系统正式接受，并采取具体方案试图解决的时候，系统议程就转入政府议程。

一、方案规划的含义

所谓方案规划，指的是对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程，它包括问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择五个环节。

1.方案规划的目的是为了解决既定的政策问题；

2.方案规划的基本内容是方案设计和方案择优；

3.方案规划既是一种研究的活动，又是一种政治行为。

公共政策执行

●政策执行的涵义与作用

1.涵义:政策执行是在政策制定完成之后，将政策所规定的内容变为现实的过程，是政策执行者通过建立组织机构，

将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。

? 2.作用:

? ⑴确保政策目标的实现 ? ⑵检验政策的成效

? ⑶为后继政策制定提供重要依

据

●政策执行研究的途径与理论 1．“自上而下” 途径

也被称为“以政策为中心的途径”或“政策制定者透视”途径。这种途径假定，政策是由上层规划或制定的，然后，它们被翻译或具体化为各种指示，以便由下层的行政官员或职员执行。这种途径关注的焦点是政策制定者，要考察他们做什么以及如何将政策付之于实践而生效。 2．“自下而上” 途径

“自下而上”途径以组织中的个人（即参与政策过程的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础；它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧。 四、政策执行的种种理论

1．行动理论：政策执行被视为对某项公共政策所要采取的广泛行动；

2．组织理论：强调组织在政策执行中的地位，认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中是如何被调整和塑造的； 3．因果理论：将政策看作一种假设，将政策执行看作是引导人们达到目的地的地图，关心政策过程中的因果关系；

4．管理理论：强调政策执行是一个管理过程；

5．交易理论：认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程；

6．系统理论：将政策执行理解为政策行动者与环境的相互作用； 行是一个演化的过程。

●政策执行过程的环节与手段 一、政策执行过程的环节 1．政策宣传

政策宣传是政策执行过程的起始环节和一项重要的功能活动。政策执行活动是由许多人员一起协作完成的。要使政策得到有效执行，必须首先统一人们的思想认识。政策宣传就是统一人们思想认识的一个有效手段。

? 2．政策分解

政策分解就是通常所说的制定计划。要使政策执行顺利进行，就必须在政策基本原则指导之下，对总体目标进行分解，编制出政策执行活动的“线路图”，明确工作任务指向，使执行活动有条不紊地进行。 ⑴客观性原则 ⑵适应性原则 ⑶全面性原则 ⑷一致性原则

? 3．物质准备

物质准备是保证政策执行顺利进行的经济基础，是必不可少的环节。物质准备主要是指必需的财力（经费）和必要的物力（设备）两方面的准备。 4．组织准备

组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机制。 ⑴确定政策执行机构

⑵配备胜任称职的领导者和一般的政策执行人员

⑶制定必要的管理法规制度 ①目标责任制 ②检查监督制度 ③奖励惩罚制度

? 5．政策实验

政策实验既可以验证政策，如发现偏差，及时反馈信息，修改和完善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施的方法、步骤、注意事

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项等，为政策的全面实施取得经验。 政策实验的步骤： ⑴选择实验对象 杆，调节政策执行过程中的各种不同经要根据不同时间、不同对象、不同地点、济利益之间的关系，以促进政策顺利实不同条件、不同需要而变通政策，使执施的方法。经济手段运用价格、工资、行的政策能适应实际情况，取得预期效 ⑵设计实验方案 ⑶总结实验结果

? 6．全面实施

政策的全面实施是政策实施过程中操作性、程序性最强、涉及面最具体、最广泛的一个环节。全面实施政策要求严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行的功能要素，以保证政策目标的圆满实现。 7．协调与监控

政策的协调与监控贯穿于政策实施全过程。协调做好了，才能使执行人员及其他有关人员做到思想观念上的认识统一和行动上的一致。 监控是政策实施过程的保障环节。必须对整个实施过程加强监控，以保证政策的全面贯彻和落实。

政策执行手段是指政策执行机关及其执行者为完成一定政策任务，达到一定政策目标，而采取的各种措施和方法。

二、政策执行的手段 1．行政手段

行政手段是指依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示、规定及规章制度等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。行政手段有着权威性、强制性、对象的有限性和时效性三个显著的特点。

2．法律手段

法律手段是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。法律手段除了与行政手段一样具有权威性和强制性外，它还具有稳定性和规范性的特点。

? 3．经济手段

经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠

利润、利息、税收、资金、罚款以及经济责任、经济合同等来组织、调节和影响政策执行者和政策对象活动。经济手段不同于行政手段和法律手段，它有间接性、有偿性和关联性三个特性。 4．思想诱导手段 思想诱导手段是一种以人为中心的人本主义管理方法，它通过运用非强制性手段，诱导政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与政策相违背的活动。常用的思想诱导手段有：制造舆论，说服教育，协商对话，奖功罚过等。 ●创造性执行政策（灵活变通）问题 一、原则性与灵活性相统一的要求

1.政策执行中的原则性

所谓政策执行中的原则性，是指执行政策必须遵循政策的精神实质，保证政策的统一性、严肃性和权威性，严格按照政策规定的要求去做，全面地、不折不扣地实现政策目标。 2.灵活性原则 所谓灵活性原则，是指在不违背政策原则精神和保持政策方向的前提下，坚持从实际出发，采取灵活多样的方式方法，因时因地制宜，使政策目标得到真正实现。 ⑴政策总是针对特定的问题，以时间和条件为转移； ⑵政策具有层次性； ⑶任何政策都需要逐步完善。 3.坚持原则性与灵活性相统一 在政策执行中坚持原则性与灵活性相统一的原则，就是要把政策的精神和实际情况相结合，既要创造性地实施政策，又要正确地把握政策的界限。灵活是在原则所允许的范围内的灵活，而不是违反政策的随心所欲。 1. 政策变通的涵义 在执行政策过程中，执行者要坚持稳定性与可变性相统一、原则性和灵活性相统一的原则，要善于变通，果。 2．政策变通的形式： （1）“求神似，去形似”； （2）“不求神似，只求形似”； （3）“既不求神似，也不求形似”。 3. 如何做到正确、合理的政策变通 （１）了解上情。加强政策学习，领会精神实质，这是合理变通的前提条件。 （２）摸清下情。要深入调查研究，明了实际情况，这是合理政策变通的实践基础。 （３）上下情有机结合。坚持政策的原则性和灵活性相结合的原则，把政策的基本精神和实际情况相结合，这是政策变通的关键。

●“上有政策，下有对象”的表现、成因及治理 1．“上有政策，下有对策”现象的表现： （1）“你有政策，我有对策”——替换性执行； （2）“曲解政策，为我所用”——选择性执行； （3）“软拖硬抗，拒不顺从”——象征性执行； （4）搞“土政策”——附加性执行。 2．“上有政策，下有对策”现象的成因: （１）中央利益与地方利益间的矛盾 （２）政策本身的缺陷 ①有些政策缺乏科学性、不完 整、不配套 ②政策多变 ③政出多门，莫衷一是 （３）政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使 （４）政策执行的监控不力 3．“上有政策，下有对策”的危害： ⑴“上有政策，下有对策”的分散主义倾向，成为中国政策执行有效性锐减的重要因素。 ⑵地方政府行为短期化，采取地方保护主义手段，实施地区经济封锁，人为

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