政策问题的认定

在界定问题过程中所使用的基本方法包括：估计问题大小的简单的快速计算、弄清问题重要属性的快速决定分析、确保能够测量的有效性的可行性定义的设计、防止我们忽视的非量化因素的政治分析、以及鉴别所需要分析的内容的初步分析。

三、问题界定方法

有许多方法和技术可以用来界定问题。在不同的教科书中，所介绍的方法和技术有所不同。在这里，我们主要选择介绍陈振明和宁骚等依据邓恩、帕顿和奎德等人的观点，整理的一些基本方法。

问题构造方法

方法 边界分析 类别分析 层级分析 综摄法 头脑风暴法 多视角分析 目的 程序 知识源泉 知识系统 个体分析 个体分析 绩效标准 有限正确性 逻辑一致性 逻辑一致性 元问题边界评估 饱和抽样、问题 启发和积累 逻辑划分和概念概念的澄清 分类 明确可能的、可行的和合理的原因 逻辑划分和原因分类 个人的、直接的、个体分析或团体 比较的合理性 团体 共识 改善洞察力 认识问题的相似性 象征性的、幻想 思想、目标和战略的产生 洞察力的产生 的类比 思想的产生和评价 技术的、组织个 团体 人的视角的综合运用 假设分析 论证图形化 冲突性假设的创造性综合 假设的评估 明确利益相关 冲突 优化的合理性和重要性 者，假设的提出、团体 质疑、集中和综 合 合理性和重要性团体 评估排序和制图 1.边界分析

邓恩认为，政策分析者很少面临一个单一的、完全界定了的问题;相反，他们面临着多种问题，这些问题散见于整个政策制定过程中，被那些观点和行动相互依赖的利益相关者以明显不同的方式加以界定。

边界分析是问题界定的一个重要方法，它由以下三步构成:

(1)饱和抽样。我们可以通过一个多阶段的过程来获得有关利益相关者的饱和抽样 (或滚雪球抽样)。这一过程最初可以从一组或者一群人开始，详细了解他们对有关问题的观点及其差异，要求他们每个人列出另外两位对所讨论问题最支持或者最不支持的人的姓名，如此进行多组抽样，直到不再有新的意见为止。

(2) 诱导性提问。该步的目的是引出对问题的各种不同陈述。以多种形式引导性的提出各种可供人们思索、探讨的问题，启发被调查者从多方面、多层次为政策问题的界定提供实质性的资料。

(3)边界估计。这一步是要估计元问题的边界。 利用元问题边界图，弄清问题的特征。 问题的概念要素 元问题边界 利益相关者

图中横轴表示问题的利益相关者，纵轴表示问题的概念要素，如思想、假说、目标等。随着被调查者提出的问题的新认识的数量的变化，曲线会呈现不同的走势。该方法和程序能适合问题界定的基本要求，能帮助弄清政策问题的本质和特征、成本效益等，但是它的结果即便是合理的，也不一定完全肯定，需要与其他技术和方法结合使用。

帕顿和沙维奇在 《公共政策分析和规划的初步方法》一书中提出了确定问题边界的所谓便捷计算方法。便捷计算方法的基本步骤是:首先，使用引文来找出数据。通过各种资料或者文章的引文来查找数据的来源。其次，调查数据。对数据来源进行可靠性分析，有许多全国性的或地方的调查材料可以提供有关数据。再次，通过一些简便的方法进行猜测。有各种猜测方法，如那些不因时间地点变化的比率可以用来猜测一个绝对数;一个已知的变项可以用来猜测另一个变项 (假如两者的关系为已知的话);从相似的现象中借用比率进行测量;因素累加得出估计总数等。最后，向专家请教，但必须保证他们是真正的专家。除了常见的访谈等方法外，还有一些将专家的推测集合在一起的方法，如头脑风暴法包括口头和书面的自由讨论、画廊式方法等。

除了快速简捷的计算之外，帕顿和沙维奇在 《公共政策分析和规划的初步方法》一书中还介绍了快速决策分析、有效的可操作性界定的设计、政治分析与初步分析相对的问题论说等问题界定的方法。这些方法对于快速形成有实用价值的政策建议十分有效。 2. 类别分析

类别分析包括逻辑区分 (logicaldivision)和逻辑归类 (logi-calclassification)。所谓的逻辑区分是把一个大类问题分成许多次类的过程；如把污染可分为空气污染、光污染、水污染等等；相反的过程则是逻辑归类，即把许多情况、事物和人组成一个更大类别的过程。任何一种分类都依据于分析者的目的，而分析者的目的则依赖于关于问题情境的实质知识。 例如对美国贫困问题的分析。所有的家庭可以分成两类——那些收人在由国家所确定的贫困线以上的家庭和那些在贫困线以下的家庭。如果分析者的工作到此为止，那么，他就做了一次逻辑区分，他得出这样的结论，即美国的贫困在逐步减少，或许他还会断言，贫困的逐渐减少乃是一个健康的资本主义经济系统运行的结果。然而，如果将逻辑划分继续进行下去，即根据政府转移支付前后的收人情况进一步将贫困家庭分成两个小类，那么，分析者将得到一个完全不同的关于贫困问题的概念化结论。在这里，分析者无疑将断定，贫困的减少乃是公共福利和社会保险项目的结果，并且可能进而宣称，、贫困问题不可能由私人企业系 9

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具体方法参见帕顿和沙维奇《公共政策分析和规划的初步方法》华夏出版社，2001

统来加以解决，因为在1968一1972年间，在贫困线以下家庭的数量与总人口数量相比，无论是绝对数还是相对数都增加了。 应用类别分析的遵循的规则有:

（1）实质相关性----应根据分析者的目的和问题情境的性质提出分类的基础; (2)穷尽性 ——分类系统中的子项必须穷尽，也就是说对所有分析者有意义的主题和情境都必须被涵盖;

(3)排他性——同一层次的子项之间必须互相独立并相互排斥;

(4)一致性——每一层级的分类标准必须统一。每个子项应该根据同一分类原则划分，否则就会导致子项交叉，出现谬误;

(5)层次分明性——分类系统中的层次 (子项、次子项和次次子项)应该清晰。如教育问题可按层次分为高等教育、中等教育、初等教育等类别，高等教育又可分为高等专科教育、本科教育、研究生教育等等。 3.多角度分析

多角度分析即一种通过系统地运用个人、组织、技术等多重认识来获得对公共政策问题的全面了解的分析方法。 （ 1）个人角度

许多政策抉择往往与决策者个人的感知、感情和利益密切相关，因而政策问题的分析必须重视决策者或相关人员的个人感情、感知和利益需求等对政策问题的影响。例如第二次世界大战行将结束时美国之所以向日本投放原子弹，一个重要的政策问题因素在于，当时的美国总统杜鲁门权力地位没有巩固，对特殊利益集团没有影响力，因此总统试图借果断地投放原子弹来改善自身形象，巩固自身刚刚获得的权力地位。 （2）组织角度

单纯从个人角度分析问题，势必具有很大的局限性。从政策问题的抉择来看，在现代民主国家中，通常并不是个人说了算，而必须涉及某个决策组织;分析组织的组成状态、自我利益、价值取向等因素对有关政策问题的影响。将问题及解决方法看成是从一种组织状态向另一种组织状态有序渐进的一部分。组织角度的主要特征是采用标准的操作程序、规则和机构的常规做法，而且与实现目标、改进业绩只有很低的相关性。同样以二战时在日本广岛投放原子弹为例，从组织的角度看，不投放原子弹的决策将引出深刻的组织恐慌，因为花了20亿美圆来制造原子弹到底有没有意义无法证实。 （3）技术角度