广州市星光之家执行状况报告

建立责任区分和合作制度，并在法律保护下实施。在国家社会福利法出台之前，广州市有必要探索如何在法律框架下开展老年人社会福利服务道路的办法。

建议市民政局的一项重要工作是按照星光之家确立的构建老年人社区福利服务网络的目标，在公众参与讨论的基础上，抓紧组织起草《广州市老年人社区福利服务条例》，争取明年人大通过。

按照国际社会社会福利服务事业改革的趋势，政府在福利服务角色承担上扮演的角色主要是制定政策，提供财政支持和监督执行。而福利服务的提供者主要由独立的、非政府的、专业的服务机构。

这种模式的好处，首先是高度尊重机构的独立性，使得机构有可能灵活反映社会需求，激发探索和创新热情；其次是激发新的服务机构参与福利服务提供，形成服务主体多元化格局。多元化的服务提供者的平等竞争能刺激机构降低服务成本，提高服务效率。

吸取星光之家计划第一阶段的教训，《广州市老年人社区福利服务条例》重心应该放在区别个人、家庭、社区，民间专业福利服务机构和从中央到地方各级政府、各级民政部门在本市老年人福利服务发展中的责任上。

为了避免星光之家计划第一阶段政府干预过多又责任不到位的缺陷，为了避免包括各级地方政府分管部门在内的各福利服务行动主体因缺乏授权、分工不清导致的责任缺失或者责任空泛，《广州市老年人社区福利服务条例》要确立本市各级政府在老年人福利服务事业上所扮演的角色。并按照本市老年人社区福利服务的项目目标，制定各级政府承担的责任份额和本市各级财政支出比例。这样，可确保公众参与和公众监督政府角色扮演状况并确保“政府购买，福利服务机构独立运作和向政府交代”的福利服务供应模式的推行。

老年人福利服务事业发展的根本在于建构一个相互关怀的和谐社会，社会参与老年人福利服务事业的程度是衡量这个事业成败或者这个社会是否和谐的重要或者最重要的尺度。为了用好现实的潜在的社会福利服务公共资源，为了切实推动广泛的公众参与，必须严格挑选有公共服务精神、有专业资质、能胜任的各类社会服务组织参与。

建议市民政局抓紧调查了解广州市民间公益组织的现状。下大力量培育广州市一代有社会责任感、有创新精神、独立的、多元化的、社会工作专业服务组织。用政府购买专业服务的方法，支持有社会责任感、有创新精神、有社会工作专业资源或者社会服务传统、有一定社会认可度的民间社会工作(服务)专业组织来承接星光之家的服务试点。

人才是各项事业成功的关键。社会服务要达致公共目标，必须重视社会工作

13

专门人才的特殊作用。

在中共十六大提出建设宏大的社会工作人才队伍的时代背景下，广州市民政局已经成立了社会工作人才建设领导小组，并制定了本市社会工作人才队伍建设试点方案。这是本市社会福利服务体系改革的重大决策。 建议在试点方案中细化社会工作人才在广州市社区老年人福利服务体系中使用、培养和评价问题。

人才使用关键一环是工资与责任相匹配。建议在本市社会工作人才建设方案中明确提出与政府公务员挂钩的工资水平，大量引入并重用社会工作专业人才，以便我市社会工作人才安心并创造性的工作。

星光老年之家的项目设计要按照老年人急需的服务优先考虑的原则，综合、弹性设计，并依照资源状况逐步发展。

在广州市独居衰弱老年人的照顾需要日趋严重的情况下，市民政局2006年开始在越秀、荔湾、海珠、天河、白云、黄埔、萝岗7个区的106 个街道试点社区居家养老服务。2007年4月市民政局提出“政府主导，社会参与，努力构建社区居家养老服务新格局” 的口号，决定在全市范围内开展为衰弱老年人提供上门生活起居照顾为主要内容的“居家养老”服务。在此格局下，星光老年之家计划要融入其中，积极支持这项计划的实施。

当前，越秀区拟投入1.5个亿的资金， 企图实现全区范围内 200个老年人配备1位助老员的越秀区老年人入户服务计划。笔者尚未了解这个计划的整体，但是，仅就政府承担主要财政责任，以平等无歧视地态度将服务送到所有有需要的老年人的家中这四项项目特征，笔者认为，这个计划的实施是对第一期广州市星光之家计划的重大突破。

政府资金大量投入是保证计划目标实现的基础，但不是全部。为了建构广州市可持续发展的老年人社区社会福利服务体系，越秀区的试点应该强调项目设计的现代性、整体性、本土性和专业性特征。为了支持越秀区和全市各区的这些史无前例的试验，笔者建议市民政局考虑探索成立网络化的、功能区分和整合的四级服务、督导和监控中心，用政府与民间合作的方式，尝试形成各种社会福利服务行动者既相互支持又良性竞争、多元有序的老年人福利服务制度体系。

第一，区民政局提出服务、管理和财政支持的标准，与招标筛选的民间专业福利服务机构签约，把街道办事处行政区域内的所有两级星光之家并为一个政府购买服务单位，移交给签约的机构独立管理。以便构成以专业社会工作团队为主要力量强力介入，多专业团队合作，有稳定财力支持、有监管、有问责、有活力的基层社区老年人福利服务供应网络。由于现阶段广州市的社会工作专业力量尚不成熟，建议市区政府用政策真诚邀请香港社会工作专业团体，使其能够派出专

14

业团队，以三年为期，担任服务机构的专业督导。

第二，招标承担了街道/地区层面老年人福利服务供给的民间专业福利服务机构，也承担培育和发展社区层面的老年人自助小组或者团体的工作，鼓励并支持有能力的社区老年人协会投标自主管理社区星光之家。

第三，研究如何把社区层面机构与地区级星光之家专业服务机构的连接的问题，以便确保地区的专业资源和其他资源与社区层面的资源的沟通融合和区别，调动两个直接服务区域和机构的积极性，保证地区星光之家的发展的均衡性和创造性。

第四，建立区级老年人福利服务资源和服务质量监控中心，支持和协调并监督社区层面的老年人福利服务机构的运作。这个层面也建议使用香港社会工作专业团队的智慧。这样能够在比较短的时间内，提高广州市社会福利服务体系的专业管理水平，促进本土的专业人才快速成长。

第五，在市民政局层面建立专职全市老年人福利服务规划、拨款和监督的处室，宏观管理全市老年人社会福利服务事业，以快速提高政府管理福利服务事业的水平。

3．广州市老年人福利服务体系建设社工人才规模预测

以当前的情况看，如果广州市1600个社区居委会星光之家分别纳入150 个街道层面的星光之家服务系统，1个街道层面的星光之家配备3位社工，每个社工平均负责3－4个社区小型星光之家的专业督导服务，当前广州市星光老年之家改革需配备450位专业社会工作者。

假设广州市在十年内赶上香港社会福利服务的水平，以香港现在的社会福利服务基本数据和广州市现有老年人人口规模为参考，笔者对未来十年广州市老年人社会工作人才规模做一预测。

香港人口690万，人口密度6284人/平方公里，2004年政府全年福利开支：323亿，其中，社会保障总开支占70%；224亿，社会服务支出 98亿，福利開支佔政府總開支的17.3%，受资助的社会福利服务机构184间，社会福利从业人员36200人，注册社工11439人，注册社工占福利服务从业人员的比例30%。提供服务者与接受服务者的比例是：1位从业者：191位市民，1位注册社工：603市民。有6间大学提供社工教育。

以香港市老年人福利服务人口占总人口比例的15％计算，香港老年人口约100万，而按照1位注册社工为603位老年人提供福利服务的比例，香港约有1714位为老年人服务的社工。

广州市人口约1000万，以60岁以上老年人人口占总数的12％计算，全市

15

老年人口约120万。如果按照1位注册社工为603位老年人提供福利服务的比例，广州市未来十年需要1990位专业为老年人服务的社工。

广州市现有5家大学开设社会工作专业， 年均毕业的社会工作专业的本科生为450－500人。就算所有毕业生都进入广州市社会福利服务领域就业，人才规模也仅仅只能保证现有的老年人福利服务改革的一个领域的人才需求，差距很大。

16