广州市星光之家执行状况报告

明，恢复星光之家原有服务功能的任务实在十分紧迫（详见附件：老年人的意见）。 2、星光之家的问题

星光之家项目不到几年功夫就面目全非，实在辜负了项目设计者、项目推进者和老年人的期望，而直接具体负责星光之家项目的负责人，由于建设星光之家付出很多，了解情况，更觉心痛。

星光之家最大的问题在于没有经费，没有人才，其他问题，包括选址等。这些问题民政局早有认识，也被所有的访谈者反复强调。 笔者认为，除此之外，没有专职/专业管理和服务机构，没有专职和专业的服务和管理也是星光之家迅速衰败的主要原因。

星光之家项目是民政部首次在全国范围内开展的有统一目标、统一规划的老年人社区福利服务项目。尽管设计理念不错，可是因为没有先例，存在着一个重大的问题就是项目资金无法落实。尽管民政部强调各地有条件的地方要把老年人福利服务事业费用纳入当地财政预算。但是，设想归设想，却没有哪个城市做到了。广州市也不例外。这使得负责全市社区星光计划推动的民政局没有项目服务经费也无法给在社区层面实际担当服务重任的街道办事处和居委会支持。这使得星光之家项目一开始就缺少最宝贵的资源。这就是人才资源。

在访谈中，所有的人都告知，无论区民政局还是街道办事处，或者是居委会，星光之家是“没有专人”管理的。所有的管理人员都是“兼职”。而这些兼职的管理人员在经费极端困难的情况下，在资源的确不足，上级却不断下命令提要求的状况下，只好应付应付。至于如何应付，看看管理星光之家的居委会人员如何对付我们的调查员就可知道。尚在维持的居委会和街道办事处的设施一般用每个月几百块钱雇用 “40-50”人员或者退休人员打理星光之家杂务。这些人员也多表示喜欢这项工作，但是由于各种原因，比如缺少培训、激励、管理，他们也缺少新的视野和能力。下面的访谈摘录可以让问题表现的更明确一些。

第一个困难也是主要困难，就是运营资金不足。你想想，人工工资、水电费、日常卫生开消，日常简单的办工费用（有的写个通知都没有钱买笔和纸）。

第二是新建的还没有建好，老的有五六年了，设施很多破烂了，无钱更新或添臵，老年人不愿意来了。

个别街道和居委不够重视。原因是：一重视就要出钱，街道和居委也没这部分钱。（某区民政局负责人）

一是上面有拨款就运营，街道要出钱出人，如果街道经济不是很好的话，街道不干

二是当初选点不太科学，如某村的星光老年之家太远了，该村的老人不愿

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意去。（某区民政局负责人）

全部都没有专管人员，因为没有经费，都是兼职的，由社区负责人临时指定完成或委派其他人员来管理， 一个点只有一个人，他们文化也不高，高中或中专水平吧，没有工资，也没有培训。

也没有（服务人员），也是因为经费。一个点只有一个人负责开关门，烧水、搞卫生、维护秩序，是老年人自荐出来的热心人士或居委直接掌控钥匙，其他一切无法解决。

他们（服务员）工作热情都很高，只是凭着个人的责任感和同情心，根本无法搞什么创新，完成服务使命难度太大。（某街道办事处项目负责人）

管理要素是提供人、财、物的资源和服务。在这些问题没有解决前，民政部只能沿用搞行政命令的方式来组织一项政府创新。这导致项目设计之初就埋下项目失败的种籽。最典型的问题是各层面政府机构大量参与却没有一个部门对问题负责。兼职、多头管理和多层负责的现状，为各层面上的责任人逃脱责任找到了最好的理由。事实上，任何机构和任何部门都有理由不负责任。因为人手少，任务庞大，他们无法超个人极限完成每一件事。由于缺少经费和管理，特别是专人管理和专业管理，项目根本无法评估和监督。比如说，当调查员对各级别的管理者问道“本地区的星光之家是否有服务记录，是否对服务人员开展培训等问题时，答案清一色都是“没有” 。

星光之家最主要的管理和服务层面是居委会。我们知道，居委会只有几个人，却仍然肩负着几十个上级部门布置的任务。对于管理星光之家这项任务，他们的确没有什么好办法。最实际的办法是把它们承包或者把服务的责任转交给比他们还弱小的社区“40－50”人员。而由于无善可告，只好千方百计应付上级的检查。这正是调查员突如其来的上门调查，让居委会人员大多数紧张的原因。尽管调查员反复强调调查是匿名的，居委会人员还是千方百计拒绝调查，或者提出在回答问题前，要打电话请示街道办事处或者民政科，或者要求年轻的调查员先去街道民政科获得调查的批准。

广州市星光之家出现的问题是制度层面的。在一个创新尚未被原有制度体系接纳的时候，大面积用行政之力推广难免尴尬。这个时候如果还没有新的制度支持，行政理想主义很快就会被成堆的问题吞没。

让人欣慰的是，广州市的星光之家建设也在摸索中出现管理创新的迹象。笔者发现，把星光之家委托给社区老龄协会管理，受到一些案例支持，并已经写入《广州市老龄事业发展“十一五”计划》，被认为是未来的主要发展模式。

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所不同的是，我们在探索试验“老人事业老人管”的概念，就是发挥社区老年协会的积极性，请有热心、有能力、组织得好、活动活跃的老年协会，管理本社区的星光老年之家。好处是，老年协会需要场所，星光老年之家需要管理，需要赋予内容，二者结合得好，就能发挥很好的作用。现全区大约有12——15%的星光点是由协会管理，这些点都不错。

第二点是，我区从2004年5月份成立了“星光长者联谊会”、并且出台了《社区星光老年之家评估及资助办法》，由联谊会对星光老年之家进行年检和评估。通过联谊会经常性的检查、帮助，指导和年度评估，对星光老年之家的日常运作和管理起到了较好的促进的规范作用。联谊会的评估比政府去检查做出“好、中、差”的定性更有说服力，进行量化评估比较公正，受检单位心服口服（某区项目负责人）。

的确，星光之家需要强有力的社区参与！老年人自我服务的模式是一种社区参与的好模式。但是，如何把老年人组织起来，如何培育和增强老年人自我管理与服务的能力，如何为老年人的自我管理提供切实的资源以提高服务水平，需要进行制度层面的研究。而这些需要借助专业力量和智慧。 三、项目评价、建议及人才预测 1．项目评价

21世纪初始，在中国人口老龄化的紧迫压力下，在20多年来推动中国社区服务和社区建设积累的经验，以及借鉴、研究国际社会各类老年人福利服务模式的正反经验教训的基础上，民政部推动了全国性的社区建设运动，并推出一个企图造福所有中国老年公民的社区星光老年福利服务计划。项目的动因一方面是提高中国老年人口生活质量，一方面期望促进社区服务和社区建设发展。这个计划的伟大之处，第一是概念新， 理念新。项目中，中国政府高层福利主管机构第一次完善地表达了“以老年人为本”的中国老年人社区福利服务体系的概念和理念，比如，福利服务计划要以社区为基础，无歧视地惠及所有需要服务的老年人，老年人福利服务计划要方便、实用、形成网络，要为居家养老提供支持，为社区照料老年人提供载体，为老年人活动提供场所和设施，政府要在老年人福利服务项目中承担重要责任，同时要动员全社会的力量，特别是社区力量参与其中，等等；更重要的是，民政部以身作则，通过自己带头投入，带头承担政府主管部门责任的方法，找到了一个从上之下带动全国城乡（主要是城市）地方各级政府，通力建设星光计划的办法。尽管办法缺陷很多，但是，实践的勇气可嘉。由于项目理念的正确，且实践规模庞大，项目将为21世纪中国社会福利服务体系建设积累宝贵的经验。

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由于时代局限带来的制度局限，民政部的设计和构思也存在一些根本的或者致命的问题。这种问题在于，把星光之家计划的执行重任几乎全部押在“社区”身上，也就是“象星星一样多的”“社区居委会” 和指导(实际上是全面领导)居委会的“街道办事处” 身上。 在中国社区的行政化格局尚未改变的大格局下，在社区尚只是一个行政或者理论概念，远没有被居民认可，远没有成为中国社会生活的现实的时候，社区没有自治能力，也无能充分考虑不同老年人的不同生活处境以及多样化的、基本的需要，更没有能力提供基本的、优质的、多元的、相互补充的网络结构型的老年人服务。这导致本阶段星光之家“星光”黯淡，有些地方甚至几乎看不见光亮。在这样的环境中，需要照顾和关怀的的老年人无法感受“家’ 的温暖。 2．项目建议

星罗棋布的星光之家是广州市第一批大规模建设的老年人社区服务设施，资源及其珍贵。应想办法全面彻底摸清本区星光之家的底细，明确产权归属；归还挪用的星光之家设施；全面恢复它的设计功能。6

老年人福利服务有很多不同种类和类型。从星光老年之家性质和布局来看，星光之家属于社区“老年人服务中心”类别7。仔细研究星光之家的问题和取得的经验，研究并试验星光之家项目与其他社区老年人福利服务项目的关系，用整合的态度和更深入细致的方法，以更开放的态度进行更多的综合型星光之家项目试点和创新试验。

社会福利服务公共资源总是有限的。为了用好各类现有和潜在的资源，必须

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民政部规定了星光之家建设的原则，包括：(1)方便适用。社区老年人福利服务设施应当位于交通便利、环境良好、方便社区老人就地；就近享受服务的地方，让广大老年人看得见、摸得着、用得上。

(2)小型多样。建设社区老年人福利服务设施必须坚持从本地经济社会发展状况及老年人实际需求出发，因地制宜、因陋就简、形式多样、小型分散地发展适应当地特点的服务项目。

(3)功能配套。社区老年人福利服务设施应当从满足社区老年人的急需入手，逐步拓展项目，扩大服务内容。社区居委会的站、点和街道的中心要相辅相成，互成网络，服务内容要逐步覆盖住养、入户服务、紧急援助、 日问照料、保健康复、文体娱乐等多种项目。入户服务的内容要逐步覆盖家务整理、生活照料、送餐服务、陪护服务等方面，并通过入户服务，为老年人建立福利服务档案，为有需求的老年人提供方便快捷的服务。同时，适当兼顾面向残疾人和孤残儿童的服务功能。 7

按照《老年人社会福利机构基本规范》老年人社区福利服务中心是为老年人提供各种综合性服务的社区服务场所，设有文化娱乐、康复训练、医疗保健等多项或单项服务设施和上门服务项目。”

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