国外社会管理的有益经验

可资借鉴。在源头管理层面上，注重一次、二次分配的公平性，有效防止社会两极分化，形成有利于和谐稳定的社会格局；在过程管理层面上，注重发挥社会组织、法律制度、协商机制和社会文化在社会管理中的不同作用，建设有利于社会和谐稳定的管理机制；在应急管理层面上，设立较为完善的公共危机管控体系，探索有利于社会和谐稳定的危机化解方式。

其一，通过分配和社会保障从基础上管，在市场经济基础上建立健全调控性分配模式。

西方发达国家普遍强调在市场经济基础上建立健全调控性分配模式，保持居民收入在国民收入分配中、劳动报酬在初次分配中的合理比重，防止过度的收入差距；并通过二次分配建立健全国民待遇性质的社会保障和社会福利，以达到调理社会结构、改善社会关系的基础的目的。“世界上最平等的国家”瑞典和“一亿皆中流”的日本在这方面的做法颇具代表性。

首先，在国民经济的初次分配领域即实行均等化取向的政策。瑞典奉行“团结一致的工资政策”，即同工同酬的工资政策。在此政策下，劳动者无论在什么地区、什么行业、什么企业就业，都可以获得依据全国统一工资标准计算的工资收入，而这一标准所体现出的工资差别被严格限定在“合理”与“公正”的限度内。在日本，国家公务员和企业职工的工资、大企业与中小企业的工资几乎相差无几，农民的可支配收入并不比城里人少。即使是公司老板，每年有3000万日元进项，生活也无法花天酒地（因为税制要求他尽很大的社会义务）；相反，即使仅是一小职员，每年仅500万日元入项，却也可养起一家四口。3000万日元，是日本公司社长的平均年收入；而500万日元，则是日本工薪族的平均年收入——他们之间的差距仅有6倍。

其次，通过高额的财产调节税进一步缩小财富差距。日本于1887年开征个人所得税，2007的个人所得税税率为5％—40％。此外，日本还征收高额的遗产税与赠予税，其中遗产税的最高边际税率为70％。如果按此税率经过三代征收遗产税，相当于97.3％的税率，能将大宗应税遗产基本征收完毕，故有遗产不过三代之说。日本的税收调节取得了明显效果，纳税后的基尼系数比初次分配的基尼系数下降超过4％。(15) 瑞典也采用边际税率递增的所得税机制来进行收入二次分配。国民每增加一个档次的收入额，其税率也相应提高，纳税也就越多。目前瑞典个人所得税边际税率最低为31％，最高可达88％。(16)

再次，通过完善的社会保障和社会福利完成二次分配。通过实施全覆盖的社会保障和社会福利制度，将“取之于民”的财产调节税“用之于民”，从而完成“劫富济贫”的二次分配过程。瑞典被称为“福利国家的典范”，除了其福利制度的内容广泛（被称为“从摇篮到坟墓”）、保障水平高（远远超出基本生活需要的水平而达到舒适、富裕的程度）之外，更重要的在于国民享受这些福利的普遍性、平等性。瑞典的各项社会保障覆盖全体社会成员（包括外籍人士），享受条件宽松，且不与享受者的个人收入相联系。同样，日本的“全民皆保险，全民皆年金”的社会保障制度使得绝大多数日本国民生活殷实、后顾无忧，国家还为老年人、残疾人和经济困难者等特殊人群提供各种类型的社会福利，帮助他们抵御某些社会和经济风险，保证其生活标准。

此外，两国还通过普遍化教育政策、性别平等政策、地区平衡政策等来消除因家庭背景、性别、区域等造成的机会不均等，较好地实现了国民之间的公正与平等，形成了有利于和谐的社会结构。

其二，通过社会组织“曲”管，建立与社会组织间的分工、联合、协同模式。

西方各国政府通过积极鼓励、培育非营利组织，逐步把一些传统意义的社会管理职能以多种形式下放给社会本身来承担。特别是在社会公民服务和福利领域，政府不方便或没有足够精力和财力做的，由贴近

市民、自发组织的非营利组织来承担，其效率更高，解决问题更为直接便捷，同时也有助于培养社会共同体意识，增强社会凝聚力。在这方面，美国的做法堪为典范。

美国有着堪称世界上数量最为庞大和人口覆盖面最广的非营利组织体系，一方面是缘于北美社会早有的自由结社的传统，同时也离不开历届政府的着力引导甚至刻意构建。最近的例子便是，奥巴马总统甫一上任，便签署了旨在加强对非营利组织及志愿者活动进行管理和资助的《爱德华·肯尼迪服务美国法案》，其内容包括：成立“社会创新基金”（Social Innovation Fund），资助民间组织为解决社区问题而进行的试验性计划和项目；设立“志愿者培育基金”（Volunteer Generation Fund），赞助各州和非营利组织对志愿者的招募、管理与支持工作，加强全国的志愿者服务基础设施；实施每笔金额至少20万美元的“非营利组织能力建设资助计划”（Nonprofit Capability Building Program），帮助中小型非营利组织提高涉及有效管理、制定财务计划、遵守税法等方面的能力；等等。(17)

美国政府和非营利组织之间的关系根植于很深的伙伴战略关系：非营利组织协助政府执行各类公民服务项目，特别是卫生、教育和福利服务，美国联邦和州政府一半以上的卫生、教育和福利服务基金是通过以社区为基础的非营利组织得以执行的。政府对非营利组织的直接支持表现为为非营利组织提供资金支持、以合同方式向非营利组织购买公共服务、直接为那些参与低收入阶层服务的非营利组织付费等；间接支持则包括免税、减税，为从事儿童照顾、老人照顾、住宅补贴的非营利组织提供税收信用，税收减免国债保险等。在美国，只有20％的非营利组织收入来自个人、基金会和法人捐赠，31％来自政府基金或合同，49％来自缴款、收费、投资收入和其他所得。诚如美国前总统助理Jim Towey所言：“政府可以提供资金、调动军队救援、提供必要的物资，但是它不能提供更具体的服务，诸如遭受灾害的人群的心理康复、社会关系重建等，而非营利组织能够做到，非营利组织可以通过各种服务，包括志愿服务在人们之间建立起来相互信任和网络，形成社区组织和社会关系。”(18)

此外，西方国家的劳资关系问题也大多以组织化的形式得到妥善解决。以德国为例，劳资双方通过有组织的谈判来解决劳资问题是一种基本的做法，劳资集体谈判基本上是在产业工会和产业雇主联合会之间进行的：产业工会将本产业在全国划分为若干个集体谈判区域，和相应的产业雇主联合会在各谈判区域进行谈判。(19) 德国的劳资关系在许多方面可以被看成是有着组织化的劳资双方的竞技场所，在这个竞技场上，国家（通过特别的服务机构和官员）发挥保证和仲裁作用，但不作为直接的参与者。政府只在出现紧张关系，尤其在关于公共支出扩大的有关问题上出现紧张关系时可以参与调停。

其三，通过法律有规矩地管，处理社会纠纷有章可循。

从社会管理的角度来看，只有真正秉持法治理念，让各类公共权力部门严格在法律授权的范围内行事，同时切实保障公民的各项权利，使全体社会成员对自己行为的法律后果有清晰的预期，才能为市场经济发展和社会稳定提供良好的环境和条件，也才能使各项社会规制措施有法可依，有章可循，从而实现社会的公平和正义。西方国家大多有较为深厚的法治传统，政府、企业、社会组织和普通公民普遍以尊重法律、遵守法律为荣。其中，作为大陆法系国家的德国的实践尤值得借鉴。

《德意志联邦共和国基本法》（德国宪法）第20条第1款规定：“德意志联邦共和国是民主的、社会的法治国家”。这里所谓社会法治国家，就是要求国家不仅是一个形式上的法治国家，而且应当是一个实质上的法治国家：国家有义务和责任保障公民事实上享有平等的权利，实现社会正义和公平。(20) 根据这一理念，德国的法治原则主要包括：

①基本权利保护。基本权利保护原则是法治国家原则的最重要的方面。基本权利同时也是其他宪法原

则（保护公民尊严的原则，民主原则及社会国家原则）的基础。所有的国家权力都必须将尊重和保护人的尊严作为其行为的最高准则。②国家遵守法律约束。任何国家权力及其机关必须遵守法律的约束。立法机关受宪法和宪法制度的约束，行政机关和司法机关受法律、法和法治的约束。③法律保留。法律保留的范围和强度取决于有关事务的重要性。重要性的衡量标准包括对基本权利的影响、对共同体利益的意义等。④法律保护。法律保护是公民的基本程序权利，在其权利受到侵犯的情况下，任何公民都有权得到公正和有效的司法救济。国家不仅受法律和权力的约束，而且受公正有效司法保护的约束。同时，法律保护必须是全面的、没有漏洞的。⑤国家赔偿。在不可能通过其它救济途径避免侵害的情况下，国家应当承担赔偿责任。⑥刑罚约束。只有法律才能设定刑罚，只有根据法律才能判处刑罚，刑罚必须以过错为前提，实行无罪推定，疑罪从无，禁止自证其罪，未经法院审判不得判处刑罚。⑦法的安定性。法的安定性具有内容和形式两个方面的含义。内容上的法的安定性是指法律规范内容的明确性，即所有的法律规范都应当明确具体，公民可以明确无误地理解，国家活动因此具有可预测性。不仅具体的法律规范应当明确具体，而且整体的法律制度也应当明确清晰、协调一致。形式上的法的安定性是指法律的稳定性和可靠性，具体表现为法的连续性原则和信赖保护原则。⑧比例原则。目的和手段之间的关系必须具有客观的对称性。禁止任何国家机关采取过度的措施。国家的有关措施必须服务于合法的国家目标，并且适合于达到这个目标。有关措施还必须是必要的，且对相关人来说是可以合理期待的。⑨信赖保护。国家相对于公民应当诚实行事。只有在例外情况下，国家才能赋予法律溯及既往的效力。每一个人原则上都可以信赖已经制定的法律。修订后的新规则仅适用于未来。法律必须具有足够的明确性和确定性，每一个人都有能力估计其行为的后果，并根据法律调整自己的行为。(21)

其四，通过协商机制商量着管，建立与支持各种议事模式和表达与协商机制。

西方国家社会管理领域的协商机制，可以从两个维度上把握：当各方需要合作的时候，通过一定的方式充分表达各自利益诉求，通过对话和谈判形成共识，从而促进社会力量或社会成员之间的深度团结；当各方面临纠纷的时候，通过以谅解和修复为主要诉求的更加包容的对话与协商程序来达成妥协，从而能够更加有效地化解社会矛盾，促进社会和谐。

在瑞典长期执政的社民党强调以“自由平等合作的社会”取代“以阶级为基础的社会”，并在近七十年的执政过程中始终加以贯彻。在政治领域，强调各阶级、各利益集团之间的合作，倡导通过互谅来寻找解决问题的办法，主张以民主说服的方式使自己的政策取信于人，政治决策一般经各政党、各利益集团的代表协商并基本取得一致意见后才出台；在经济领域，强调以集体谈判为主要机制的劳资合作，全国工会联合会（总工会）每隔一年或两年就有关工人工资问题与雇主协会达成基本协议，然后由各行业工会去执行；在社会领域，强调通过发展各类社会组织促进社会团结，瑞典的几乎每一个行业、每一个阶层、每一个利益群体都有其组织化的代表机构，而几乎每个瑞典人都参加了不同的协会、俱乐部等社会团体——这些社会自组织除了为自己的利益群体代言之外，更多地是承担各类公共服务，推进社会的有机团结；在文化领域，强调开放社会，倡导多元文化的融合，政策的主要基点包括文化平等、选择自由、伙伴关系、文化保持、社会参与、多元教育等。有研究者将瑞典的制度模式称为“合作主义”(22)，即政府在社会生活的各个领域倡导合作，采取适当的方式保护和发展弱方（如政治领域的非执政党、经济领域的劳动者、社会领域的单一个体、文化领域的少数族裔等），最终使各方力量相对均衡并在此基础上进行谈判与合作。

近年来，越来越多的美国人已经意识到传统的通过诉讼解决法律纠纷的方法变得太昂贵、太慢、太拖沓，转而寻求各种“非诉讼（或诉讼外）解决方式”（Alternative Dispute Resolution, ADR）来替代传统诉讼。有研究表明，ADR解决了美国95％的纠纷，使得真正进入审判程序的案件只有5％，(23) 为高效、公正地解决利益纠纷、化解社会矛盾寻找到了更加广阔的途径。ADR除了传统的仲裁、调解外，还有早期中立评价、中立专家事实发现、小型审理、简易陪审审判、棒球仲裁、法院附设调停等，甚至一些刑

事案件中也通过“被害人—加害人和解”（Victim-Offender Reconciliation, VOR）的方式得以庭外解决。ADR的形式多样，功能、效果各异，能满足不同当事人的不同利益诉求，且各种方式之间也是共融的，当事人可以同时选择多种ADR来寻求解决纠纷的最佳方案。较之传统的法院诉讼，ADR的长处主要有三：一是效率更高。ADR方式解决纠纷简便、迅速、低廉，能使当事人以较低的代价获得较大的利益。ADR程序简便灵活，条条框框的规则较少，只要不违反法律的强制性规定，当事人可以针对解决争议的具体情况在程序及实体利益上作出灵活处理，而以合意达成的纠纷解决方案，往往是双方都满意的结果，当事人更易于接受和履行，可以避免不必要的强制执行、上诉、申诉等环节。二是补充公正。在ADR程序中，当事人可以充分地将纠纷事实与传统、情理、信仰以及纠纷背后的复杂长远的社会关系结合起来，权衡利弊得失，在此基础上对自己的实体权益作出处分，能确实满足当事人的利益要求。同时，ADR耗时少，费用低，能给更多的经济相对弱小的当事人提供解决纠纷的机会，避免了费用昂贵的诉讼给经济实力弱小的当事人带来司法资源利用上的不平等。三是有利于维护社会关系的稳定。(24) ADR程序一般不公开进行，能有效保护个人隐私和商业秘密，维护个人或组织的声誉。以谅解为基础解决纠纷避免了诉讼的对抗性给当事人情感和尊严带来伤害，更能有效维系当事人之间的感情和社会关系的稳定。正如美国前任首席大法官沃伦伯格所说：“我们能够提供一种机制，使争议双方在花钱少、精神压力小、比较短的时间内获得一个可以接受的解决结果，这就是正义。”(25)

其五，通过文化团结日常化地管，维系核心价值与文化的高度可分享性。

社会学认为，通过潜移默化的日常文化熏陶，在国民间建立起一套具有高度可共享性和社会整合力的日常文化系统，有利于维系社会的核心价值，从而为社会管理提供基础性的支撑。在这方面，日本的基础教育、瑞典的学习圈活动和美国的大众文化都有其值得借鉴之处。

日本前首相佐藤荣作常言：“日本拥有全世界最好的教育”，目前，日本是世界上唯一实现初等教育净入学率100％的国家；中等教育净入学率98％，仅次于瑞典和法国位列世界第三；高等教育毛入学率57.9％，居世界前列。基础教育的扎实发展，造就了平均文化素质和文明程度极高的日本国民，成为日本经济与社会发展的最宝贵资源。教育的普及特别是高等教育的普及对日本缩小社会差距、形成一个相对均质的社会结构起了巨大的推动作用。日本在基础教育中即非常注重培养社会能力：在校园里，通过开设“生活课”，开展“友爱感召运动”，帮助学生强化人际关系，培养健全人格；在校园外，鼓励学生搞社会调查，低年级小学生即组成调查小组，独立地去了解和调查社会各行业、各部门的情况——譬如，去消防队了解消防部署过程、消防基本程序，然后画出消防部署图；去垃圾分拣站，了解垃圾分类、处理方法以及基本程序，然后画出示意图，写出调查报告——这一系列任务都由八九岁的孩童在没有老师带领和指导下自行协作完成。强调社会能力的中小学教育使得国民的社会融入能力很强，社会合作意识较高，有利于社会共同体的柔性整合。

瑞典的成年人大多会参加各种类型的读书会，即学习圈（Study Circle）活动，这一活动的发展具有参与全员性、地域分布广泛性、活动主题多元性的特点。在瑞典，10个国家学习协会每年大约要组织320万个学习圈，参与人数达250万之多。2002年瑞典国家学习协会的年度报告显示：从公众参与率来看，“大约75％的18到75岁的瑞典人曾参加过学习圈；大约40％的瑞典人在过去的三年中参加过至少一个学习圈；大约10％的瑞典人每年参加学习圈；对5％的成人而言，学习圈似乎是他们业余时间活动的主要部分”。(26) 瑞典的学习圈是建立在民主、平等基础之上的一种公民之间的公共交流空间，是志同道合者聚在一起研习知识，讨论问题的公民间非正式组织。这种公共空间的成长，不仅有利于国民通过阅读、交流和讨论来获取知识，构建“学习型社会”，更有利于他们通过对话、协商和参与来养成民主意识和习得民主能力，同时形成相似的、可分享的价值观。