国外社会管理的有益经验

国外社会管理的有益经验

2012年09月20日 09:55 来源：《浙江社会科学》2011年8期 作者：周澍 郑晓东 毛丹 字号

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【内容提要】 国外现代社会管理的主要经验可以归纳为“六个社，六个管”，即：以“调理社会结构、提供社会保障、发展社会组织、帮扶社区发展、管好社会特殊群体、保护社会安全”为主要抓手，通过分配和社会保障从基础上管，通过社会组织“曲”管，通过法律有规矩地管，通过协商机制商量着管，通过文化团结日常化地管和通过有效的社会治安以及危机处理明智地管。在借鉴上述经验推进我国社会管理创新的过程中，应当把总结推广我国社会管理成功经验和借鉴国外社会管理有益成果结合起来，努力转向以社会规制为特征的社会管理体系，并尽快实现社会管理的集成创新。

一、引言

现代意义上的社会管理，一般是指政府和社会组织通过行政、法律等各种形式对社会生活的各个领域和环节进行的组织、指导、规划、服务、协调控制、监督等。社会管理与经济管理一样，也是现代国家的基本职责。社会在发展自我管理的同时，需要政府依托国家强制力和公共权威性，承担社会管理的权威角色。反过来，由社会矛盾引发的社会不满有时也会转化为对政府的不满。因此，政府要自觉把社会管理当作国家基础和政府建设的基本内容。没有好的社会管理，就不会有稳定的社会，也不会有稳定的政府和政治。西方发达国家为了维护政权稳定和促进社会发展，不断调整和完善社会管理方式，长期以来积累了丰富的社会管理经验。许多发展中国家也在争取实现经济社会发展的同时，努力探索与本国实际相适应的社会管理模式。认真研究和总结国外社会管理的主要做法及其经验，有助于我们了解现代国家社会管理的发展趋势，推动社会管理模式的合理创新。

从社会自治程度、政府与社会关系类型看，世界各国的社会管理大致可分为两种基本类型：一类是市场经济发达、社会自治传统深厚、法治与选举制较为稳固的国家，其社会活力较强、自治程度较高、政府与社会组织的合作规则较为明晰、政府的社会管理成本较低，针对政府的社会不满一般集中指向具体政府或政策而不是基本制度；弱点是政府财力限制较大、对重大社会管理事务的反应协调过程较为繁复等。另一类是着重通过政府权威去统一和团结社会的国家，长处是政府行政力度和政财能力较强、调动社会统一行动和建设国家较为高效；短处是社会控制的成本较高、社会组织弱小、社会活力较差，社会责任及风险常常基本由政府承担，如果社会不满积累激化甚至会出现对基本制度的不满。因此，现代国家的社会管理一般会趋向前一类选择，至少会汲取前一类管理的优势，并在此基础上逐渐形成符合各自国情的社会管理体制。

二、实现平稳社会管理的六个节点

20世纪70年代以来，面对经济全球化、新技术革命以及公民社会发展等重大机遇与挑战，西方国家大多能够顺势而为，在保持经济社会的稳定发展、国民生活水平普遍提高的同时推进实现社会公平，探索有效的社会管理。美国、德国、日本、瑞典等代表性国家的实践表明，“调理社会结构、提供社会保障、

【关 键 词】社会管理 国外经验借鉴 集成创新

发展社会组织、帮扶社区发展、管好社会特殊群体、保护社会安全”是这些国家实现良好社会管理的主要抓手，这“六个社”可称为西方国家实现平稳社会管理的关键节点。

其一，调理社会结构，扩大中等收入人群、消除贫困人口，从基础与源头上消除社会阶层间收入差距过大、利益分化过度、社会关系过度紧张。

社会结构是指一个国家或地区的社会成员的组成方式及其关系格局，包含人口结构、家庭结构、就业结构、城乡结构、区域结构和社会阶层结构等若干重要子结构。① 社会阶层结构是社会结构问题的核心，而中产阶级或中等收入群体占所有社会成员的比重则是社会阶层结构的标志性指标。社会学研究表明，依托庞大的中产阶级或中等收入群体而形成的“橄榄形”社会结构是现代民主、富裕、稳定的社会结构的重要特征。②

所谓“中产阶级”，既可以是依据收入、职业、消费、生活方式等指标的客观划分，也可以是社会成员的阶层认同。西方国家正是从这两个方面入手来扩大中产阶级或中等收入群体规模，调理社会结构，以形成和谐稳定社会的基础的。以日本为例，政府一方面通过个人所得税、遗产税等财产调节税加大再分配力度，通过各种地区平衡政策来缩小社会差距，使绝大多数国民的可支配收入和生活水平差别很小；另一方面，政府还通过各种方式鼓励国民的“中流意识”，引导包括蓝领阶层和农民在内的大多数日本人都认为自己是中产阶层，并以此为自豪。日本政府通过主客观两方面的努力，成功地塑造了本国庞大的中产阶级，在这个只有1.2亿人口的国家却有着“一亿皆中流”③ 的说法，这样的社会结构有利于从基础与源头上消除社会阶层间由于收入差距过大、利益分化过度而造成的社会关系过度紧张。

其二，提供社会保障，重点保证富人之外的所有人特别是穷人的生活医疗教育也有保障，避免国民生活危机和国民间过度分化，消除社会矛盾激化的基础。

根据国际劳工局的定义，社会保障是指“社会通过一系列的公共措施对其成员提供的保护，意在防止他们因疾病、妊娠、工伤、失业、残疾、老年或死亡而导致的收入中断或大幅降低而遭受经济和社会困窘。”④ 1601年英国的“济贫法”被视为现代社会保障制度的开端，此后数百年来，西方各国逐渐建立起了包括社会保险、社会救助、社会福利和社会互助等内容的较为完备的社会保障制度。

社会保障的最初含义是“济贫”和“防贫”，即保证所有社会成员至少都能享有最低的生活水平，是公民的“最后依靠”和“社会安全网”。随着经济发展和社会进步，西方国家社会保障的内容在不断扩充，其社会管理的功能也更趋丰富，主要表现在：一是增进国民福利，即通过社会保障制度保护全体社会成员的基本生活，促进所有人享有更加广泛的公共服务和良好的公共设施，尽可能充分地享受经济和社会发展成果，不断提高物质生活和精神生活的质量；二是保持社会公平，即在消除社会发展过程中因意外灾害、失业、疾病等因素导致的机会不均等的同时，通过在全体社会成员之间的风险共担，实现国民收入的再分配，缩小贫富差距，减少社会分配结果的不公平；三是维护社会稳定，即通过社会保障制度有效地防止绝对贫困和减少相对贫困，从而确保每位公民尊严体面地生活和有效参与社会事务，消解贫困人群的怨气，避免因贫富差距造成的社会危机，消除社会矛盾激化的基础。

值得注意的是，美国、德国等国家的实践还表明，设计良好的社会保障制度，不仅不会影响市场经济的活力和效率，而且对经济发展具有促进作用，如：（1）通过社会保障的供给来调节社会总需求，进而避免经济波动。（2）使社会成员在没有后顾之忧的情况下参与市场的公平竞争从而提高生产效率。（3）通过生育和教育津贴等形式对劳动力再生产给予资助，以提高人力资源的整体素质。（4）社会保障基金的长期积累和投资运营也有助于完善资本市场。⑤

其三，发展社会组织，发挥它对社会成员和社会关系的日常整合作用、对社会矛盾的缓冲作用，提升社会管理的切近度和效率，避免政府过多直接面对社会成员个体。

非营利组织（non-profit organization, NPO）是西方国家社会组织的主要存在形式，其特征是正式组织的、独立于政府之外、非营利、自律、志愿性。⑥ 西方国家的非营利组织涉及的领域非常广，包括艺术、慈善、教育、政治、宗教、学术、环保等等，其资金来源则主要包括政府资助、企业（或个人）捐赠和服务收费。⑦ 从社会管理的视角分析，西方国家的社会组织至少在以下几个方面发挥着正面作用：

一是社会整合。社会成员参与到各种非营利组织当中，一方面可以使分散的无序活动变得步调一致、配合良好，从而达到有序化、统一化、整体化；另一方面又可以把分散的个体黏合为一个强大的整体，把有限的个体力量变为强大的集体合力。非营利组织的组织强度虽然不如政府和企业，但由于它往往是关注某一议题或事件的社会成员所自发组成的，因而更有助于培养社会互信和共同体意识，增强社会凝聚力。

二是公共服务。非营利组织都直接或间接地提供各种面向社区或社会公众的社会公共产品与服务，服务领域涉及文化、教育、治安、卫生、就业等公民需求的方方面面，其业务范围大至公共安全、区域规划、环境保护、社会福利、教育文化等宏观社会事务，小至房屋维修、垃圾处理、妇幼保健、老人照顾等公民日常生活。⑧

三是矛盾协调。就社会内部而言，非营利组织可以调解社会成员之间的纠纷，评价和裁断各类日常冲突，从而化解社会矛盾，保持社会成员的密切合作；就政府与社会之间而言，非营利组织既为政府与企业、政府与公民之间的沟通充当桥梁，同时在二者之间起到缓冲作用，避免政府过多地直接面对社会成员个体。

其四，帮扶社区发展，充分发挥基层社会组织贴合日常生活、组织基本社会服务和管理、增强社会联合度和共同感的功能。

社区作为一个社会单位，在西方各国的社会管理中发挥着至关重要的作用。美国社会学学会新任主席柯林斯女士论证说：在美国，社区仍然是联结个人与社会制度的主要方式，是“美国政治的心脏部位”。⑨ 在大多数西方发达国家，社区并不是作为政府的一个基层管理单元（行政区划）而存在，各国在社区发展和管理上，基本都采取了“政府负责规划指导和资金扶持，社区组织负责具体实施”的运作方式，将具体事务交给社区组织和民间团体，政府只负责宏观调控。这种体制强调社区及社区居民的自我依赖、自我完善、自我管理和自我发展的能力。“产生自社区参与过程中的社区感能够消解孤独及弥散在现代都市生活中的匿名性，因而有助于提升个体的幸福感与主观生活质量”⑩，对于居民来说，社区不仅仅是一个居住地（“地域社区”），还是一个具有归属感和认同感的精神家园（“精神社区”）。

美国自2001年开始实施的“信任为本的社区自主策略”在相当程度上代表了目前西方国家社区自治的新发展方向。该项目旨在通过减少联邦层面的各种疏远且缺乏人情味的宏大计划，转而“全力地争取、装备、扶助、授权和拓展各种社区组织”，倡导社区组织提供细致的地方性和个性化服务，提高社区自主提供各种社会服务的能力，使社区组织成为向公众提供各种社会服务的核心力量，从而推进公民自治，消除政府与社会之间的隔阂。正如该项目的主持者所指出的，“政府负有满足公众需要及帮助他们的庄严责任，但是政府并不垄断这种同情心。”(11)

其五，管好社会特殊群体，为老、幼、残、困以及移民或流动人口等特殊人群提供针对性的社会政策，最大限度地减少社会不稳定因素。

老、幼、残、困以及移民或流动人口群体是社会中的弱势群体，往往也是社会中较不稳定的因素。西方国家往往通过为各类特殊人群提供现金、实物和服务并举的福利和救助，有效地保证了社会弱势群体和底层人群的生活水平，改善了他们正常参与社会生活的条件，避免其沦为社会的“边缘人”。

“社会和经济分配的不平等要有利于那些处于最不利位置的社会成员”是许多西方国家在制定社会救助制度过程中普遍践行的原则。以美国为例，其非缴费型社会救助就是一种针对低收入人群的帮扶制度。该制度主要包括现金福利计划和实物福利计划。现金福利计划有两项，即贫困家庭暂时救助计划（TANF）和补充收入保障计划（Supplemental Security Income, SSI）；实物福利计划有四项：食品券（Food Stamp）、医疗救助计划（Medicaid）、公共住房制度（Public Housing）以及其他类型的营养计划（Other Nutritional Programs）。(12) 补充收入保障计划（SSI）是一种家计调查型现金福利，旨在向全国范围内最需要帮助的老人（65岁及以上）、盲人和残疾人等提供最低收入保障，是美国最大的现金福利计划，被称为“社会安全网”。医疗救助（Medicaid）是美国政府针对低收入的妇女儿童、残疾人和老年人实施的一项救助计划。该项计划由联邦政府和州政府共同融资，州政府负责具体管理。食品券计划也称补充营养救助计划（Supplemental Nutrition Assistance Program, SNAP），是美国实物福利制度的重要内容，由联邦政府向急需食品的家庭提供补贴，并由各州公共救济机构执行。

美国的社会求救助由社会保障署（SSA）负责管理，其资金则来自一般税收。社会保障署在运营各项社会救助时，必须遵循以下六个原则；（1）资格要求和待遇标准是全国统一的，并且资格标准的确定必须是客观的；（2）作为对贫困人群的最后救助，他们的收入和资产必须低于特定的标准；（3）鼓励和创造条件让接受者得到良好就业，以减少他们对公共救济的依赖；（4）在提供救助时遵循高效和经济的原则；（5）引导州政府对联邦政府提供的待遇水平进行补充；（6）各项救助计划必须适当协调。(13)

其六，有效保障治安水平，平稳处理公共事件，对各种突发自然灾害以及社会突发事件有明晰的处理预案和规则，保持和提升社会安全感。

公共危机管理是社会管理的重要内容，良好的公共危机管理是社会安全感的重要保障。西方国家的实践表明，先进的技术、健全的法律和成熟的机制是良好公共危机管理的先决条件，在这其中，除了政府发挥有力的主导作用并与社会紧密合作，还取决于具有高度社会责任感的新闻媒体，企业和民间组织等社会力量的积极参与和冷静从容、善于自救互救的公众。

多层次、系统化、动态化的应急预案体系是公共危机管理的前提和基础。以德国为例，多层次，强调的是从联邦到州以及各级机构和企业都必须编制应急预案。在联邦层面，制定了《人口保护新战略》（相当于我国的总体应急预案），明确由联邦和各州共同担负消除公共危机的责任；各州结合各自情况制定了州级应急预案，还针对各类具体公共危机制定了专项预案；企业、高校和商场、影院等公共场所也针对各自特点制定了预防火灾、恶性事故等突发事件的预案。这样也就形成了覆盖面广、针对性强的应急预案体系。系统化，强调的是所制定的大量应急预案之间必须对接、协同，避免脱节和冲突。为此，德国实行严格的应急预案管理制度，所有指定的应急预案必须报上级有关部门审批同意后方可实施。动态化，强调的是应急预案必须根据情势的改变不断调整优化。德国的各级应急预案都实行信息化管理，每次演练和应急处置过程中，都有专家跟踪考察，根据相应的情况对既有预案进行修改和完善。(14)

三、达致良好社会管理的六个途径

现代社会管理包括源头管理、过程管理和应急管理，西方国家在这三个方面都有一些较为成熟的经验